Stellungnahme des Deutschen Sozialgerichtstages e.V. zum Referentenentwurf für ein Gesetz zur Stärkung von Kindern und Jugendlichen (Kinder- und Jugendstärkungsgesetz – KJSG)

Einführung

Der Deutsche Sozialgerichtstag e.V. (DSGT) hat die Fachdebatte und die Dialogprozesse in den letzten Jahren verfolgt und sich mit zentralen Themen einer möglichen Reform der Kinder- und Jugendhilfe befasst. Hierbei sei insbesondere verwiesen auf das Anfang 2018 veröffentlichte Positionspapier „Das Kind und seine Familie im Mittelpunkt – Positionen des DSGT zur Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe“. Darüber hinaus hat der DSGT sich sowohl im August 2017 mit einer Stellungnahme zum Gesetzentwurf zur Stärkung von Kindern und Jugendlichen (Kinder- und Jugendstärkungsgesetz – KJSG) als auch im Dezember 2019 mit einer Stellungnahme anlässlich des Gesetzesantrages der Länder Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein zum Entwurf eines Gesetzes zum Schutz von Kindern und Jugendlichen in stationären Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe vom 20.11.2019 im Bundesrat in den Prozess eingebracht.

Nach Auffassung des DSGT hat sich das SGB VIII grundsätzlich bewährt. Es ist ein gutes Gesetz für junge Menschen und ihre Familien. Neben der Zielsetzung, eine inklusive Kinder- und Jugendhilfe zu entwickeln, sind die Herausforderungen, denen mit dem KJSG begegnet werden soll, aus Sicht des DSGT vor allem auf Defizite bei Vollzug der bestehenden gesetzlichen Regelungen zurückzuführen und nicht auf ein Defizit an gesetzlichen Regelungen. Der DSGT fordert Bund, Länder und Kommunen auf sicherzustellen, dass die Akteure in der Kinder- und Jugendhilfe ausreichend mit finanziellen Mitteln und qualifiziertem Personal ausgestattet werden, um die bestehenden gesetzlichen Regelungen umsetzen zu können. Der Einwand, dass aufgrund fehlender bzw. begrenzter Mittel ein besserer Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen nicht möglich sei, überzeugt den DSGT nicht – das wirtschaftlich starke Deutschland muss und kann einen wirksamen Vollzug der Gesetze leisten.

Im Folgenden geht der DSGT auf einzelne Regelungen des Referentenentwurfes ein. Anschließend werden Themenstellungen benannt, die trotz des Diskurses in der Fachöffentlichkeit nicht aufgenommen sind.

Sicherstellung einer inklusiven Kinder- und Jugendhilfe

Die verbindliche Verankerung des Ziels eines „inklusiven SGB VIII“ im Jahr 2028 wird von der Grundtendenz positiv bewertet. Neben der gesetzlichen Verankerung dieser Perspektive wird schon in den kommenden Jahren die versäumte Harmonisierung mit dem SGB IX realisiert und es werden erste Schritte zur Annäherung der Zuständigkeiten geregelt. Es ist positiv zu sehen, dass durch das dreistufige Vorgehen eine tragfähige Grundlage für das Vorhaben der „inklusiven Jugendhilfe“ geschaffen wird. „Verschiebebahnhöfe“ könnten so aus der Perspektive der Familien vermieden und eine ungleiche Behandlung von Kindern und Jugendlichen mit und ohne Behinderung perspektivisch beendet werden.

Für problematisch hält der DSGT jedoch die lange Dauer und die im Gesetz vorgesehenen Bedingungen, die an die Realisierung der Gesamtzuständigkeit geknüpft werden. Der DSGT fordert, die Gesamtzuständigkeit der Jugendhilfe schon jetzt spätestens zum 1.1.2028 verbindlich gesetzlich vorzugeben. In Konsequenz wäre Artikel 10 Abs. 3 Halbsatz 2 KJSG-E zu streichen.

Beteiligung

Zunächst wird in § 1 Abs. 1 SGB VIII-E der Begriff der Selbstbestimmung eingeführt. Das ist grundsätzlich zu begrüßen – auch wenn es sich vor dem Hintergrund der Formulierung „eigenverantwortliche Persönlichkeit“ nur um eine Klarstellung handelt. Allerdings ist Selbstbestimmtheit keine Eigenschaft einer Person, sondern Merkmal des Handelns einer Person. Daher schlägt der DSGT vor, die Einfügung des Adjektivs „selbstbestimmt“ durch die Einfügung eines Relativsatzes nach dem Wort „Persönlichkeit“ zu ersetzen, der lautet: „…, die ihr Leben selbstbestimmt gestaltet.“

Ausdrücklich begrüßt werden die Regelungen zur Selbstvertretung in § 4a SGB VIII-E.

Die unterschiedlichen Ansätze zur Stärkung der Beteiligung der leistungsberechtigten Personen unter Einbeziehung aller am Hilfeprozess beteiligten Personen sind durchaus positiv zu sehen. Diese Beteiligung soll in den §§ 8, 36 und 42 SGB VIII-E – in einer für Kinder und Jugendlichen wahrnehmbaren Form erfolgen. Auch die ausdrückliche Nennung der Bedeutung der Geschwisterbeziehung in § 36 SGB VIII-E wird begrüßt. Beteiligung ist eine zentrale Bedingung für den Erfolg des Hilfeprozesses und hat eine Schlüsselstellung im Kontext von Kinderrechten.

Es bietet sich an, diesen Zusammenhang im § 8 zu thematisieren, da er die Stellung von Kindern und Jugendlichen auch grundlegend regelt. Um diese Bedeutung präziser zum Ausdruck zu bringen sollte der Wortlaut im § 8 SGB VIII-E folgendermaßen formuliert werden: Im 4. Absatz könnte nach dem Gesetzeswortlaut „Beteiligung und Beratung von Kindern und Jugendlichen nach diesem Buch erfolgen in einer für sie wahrnehmbaren Form“ ein Passus angefügt werden, der zum Ausdruck bringt, dass Verfahren der Beteiligung die Rechte von Kindern und Jugendlichen sichern und es ihnen ermöglichen, ihre persönlichen Angelegenheiten zum Ausdruck zu bringen.

Die Regelungen zur Schaffung von Ombudsstellen in § 9a SGB VIII-E sind grundsätzlich zu begrüßen. Gleichwohl stellen sie nur eine Gewährleistungsverpflichtung an die Länder dar. Ein individueller Rechtsanspruch für ombudschaftliche Beratung fehlt.

Hilfen zur Erziehung und Hilfen für junge Volljährige

Die Klarstellung zur Möglichkeit der Kombination von Hilfearten in § 27 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII-E wird ausdrücklich begrüßt.

Die neue Hilfe zur Erziehung § 28a SGB VIII-E birgt die Gefahr der Entwicklung einer HzE „light“. Das Ziel dieser Norm ist die Stärkung eines Anspruches auf Betreuung in Notsituationen. Allerdings ist noch nicht eindeutig abzusehen, auf welche Bedarfslagen in der Praxis diese Hilfe tatsächlich durch die im Verhältnis zum gestrichenen § 20 SGB VIII veränderten Voraussetzungen abzielt. Durch den Einsatz ehrenamtlicher Paten allein und ohne die Verpflichtung zu einer fachlichen Begleitung kann nicht sichergestellt werden, dass eine qualifizierte, bedarfsdeckende Unterstützung der Familie erfolgt.

Die Ersetzung von § 20 SGB VIII durch § 28a SGB VIII-E geht auf den Abschlussbericht der AG Kinder psychisch kranker Eltern zurück. Dem Abschlussbericht ist zu entnehmen, was mit der neuen Norm eigentlich bezweckt werden soll. Doch nach der Rechtsprechung zu § 20 SGB VIII kann gerade das mit dem avisierten § 28a SGB VIII nicht erreicht werden. Denn die Betreuung in Notsituationen bei Ausfall eines Elternteils umfasst nur Fälle kurzfristiger Bedarfe, die durch außergewöhnliche und bald vorübergehende Situationen ausgelöst werden (OVG Lüneburg, 13.9.2019, 10 LA 321/18; VGH Hessen, 20.12.2016, 10 A 1895/15; OVG NRW, 6.5.2013, 12 B 423/13). Das Ziel einer auch niedrigschwellig zur Verfügung stehenden Hilfe, die schnell und bei schwankendem Bedarf flexibel zur Verfügung steht, kann mit der Anlehnung an § 20 SGB VIII nicht erreicht werden. Dazu kommen die Konkurrenzen zu § 38 SGB V und zu § 78 Abs. 3 SGB IX iVm § 113 SGB IX, die eine Umsetzung erfahrungsgemäß erschweren.

Der DSGT unterstützt die Zielsetzung des Gesetzesvorschlags, weist aber darauf hin, dass dieses Ziel so kaum erreicht werden kann. Er empfiehlt daher, an § 20 SGB VIII nichts zu ändern und stattdessen einen neuen § 20a SGB VIII einzufügen, der einen Anspruch auf die Leistung, die hier eigentlich gemeint ist, normiert und diese Leistung zugleich hinreichend klar von der Haushaltshilfe nach § 38 SGB V und der Elternassistenz nach § 78 Abs. 3 iVm § 113 SGB IX abgrenzt.

Eine solche Vorschrift könnte ungefähr lauten: „Eltern mit einer psychischen Erkrankung, einer Suchterkrankung oder einer vergleichbaren Beeinträchtigung haben Anspruch auf Unterstützung bei der Versorgung und Betreuung ihrer Kinder. Dazu gehören unter anderem die Unterstützung bei der Haushaltsorganisation, Fahrdienste, die nach dem Alter des Kindes erforderliche Betreuung und Unterstützung bei der Bewältigung schulischer Anforderungen, insbesondere der Hausaufgaben. Die Leistung kann nach Maßgabe von § 36a Abs. 2 SGB VIII-E auch niedrigschwellig in Anspruch genommen werden.“

Zu überprüfen sind nach Ansicht des DSGT die Regelungen zur Perspektivklärung in § 37c SGB VIII-E. Diese sehen vor, dass eine „Perspektivklärung“ bei Aufstellung und Überprüfung des Hilfeplanes im Rahmen von Fremdunterbringungen prozesshaft vorzunehmen ist. Maßgeblich dabei ist, ob in einem vertretbaren Zeitraum die Situation in der Herkunftsfamilie soweit verbessert werden kann, dass die Herkunftsfamilie das Kind oder den Jugendlichen wieder selbst erziehen kann. Der DSGT stellt fest, dass diese „Perspektivklärung“ eine Aufgabe ist, die Flexibilität aushalten und ermöglichen muss. Menschliches Verhalten ist nicht von außen instruierbar, so dass Perspektivklärungen grundsätzlich im Prozess unter Einbezug der Betroffenen erfolgen müssen.

Der DSGT empfiehlt, Kriterien für die „Perspektivklärung“ zu entwickeln und sie damit handhabbarer zu machen. Dabei sollte auch bedacht werden, auf das Verhältnis der teils parallel, teils gegenläufigen Grundrechte von Kindern und Jugendlichen zu den Grundrechten der Eltern einzugehen. Damit könnte Transparenz erzeugt werden und die Bereitschaft sorgeberechtigter Eltern, einer Unterbringung in einer Pflegefamilie zuzustimmen, erhöht werden.

Begrüßt werden die vorgesehenen Änderungen im Rahmen der Regelungen zu den Auslandsmaßnahmen in § 38 SGB VIII-E, da die Steuerungsverantwortung der Jugendämter hervorgehoben und das Vorgehen konkretisiert wird. Die fachlichen Handlungsleitlinien gem. § 38 Abs. 2, Buchstabe d sollten im Dialog mit Dach-/ Fachverbänden entwickelt werden.

Positiv ist die Konkretisierung des Rechtsanspruchs auf Hilfe für junge Volljährige gemäß § 41 SGB VIII-E und die Stärkung des Anspruchs auf Nachbetreuung für junge Volljährigegemäß 41a SGB VIII-E.

Problematisch erscheint allerdings die indikative Diktion. Der DSGT spricht sich dafür aus, in § 41 SGB III den Anspruch klarer zu formulieren.

Kritisch zu sehen ist, dass zur Absicherung der Finanzierung nach § 77 SGB VIII-E Regelungen fehlen. Der DSGT hält es für geboten, dass der Abschluss der Vereinbarungen zu Leistung, Qualität und Entgelt verbindlich ist. In § 77 SGB VIII der geltenden Fassung ist das Wort „anzustreben“ durch „abzuschließen“ zu ersetzen. Es sind darüber hinaus analog den stationären Hilfen weitergehende Regelungen zur Schiedsstellenfähigkeit und zu den Mindestbestandteile einer Leistungs- und Entgeltvereinbarung zu treffen.

Die Reduzierung der Kostenbeteiligung in § 94 Abs. 6 SGB VIII-E ist zu begrüßen. So können junge Menschen besser motiviert und unterstützt werden.

Einrichtungsaufsicht
 

Die Regelungen der §§ 45 ff. SGB VIII-E zu Betriebserlaubnis und Aufsicht aus verschiedenen Gründen zu kritisieren.

Die Rolle des überörtlichen Trägers der Jugendhilfe bei der Aufgabenwahrnehmung (Erteilung der Betriebserlaubnis und Aufsicht) nach §§ 45 ff. SGB VIII ist in der Praxis mitunter unklar, da einerseits die Beratungsfunktion, andererseits die Kontrollfunktion erfüllt werden soll. Grundsätzlich geht der DSGT davon aus, dass diese Funktionen in der Praxis gut in Einklang gebracht werden können. Auch geht der DSGT davon aus, dass eine wirkungsvolle Einrichtungsaufsicht zur Sicherstellung der Leistungsfähigkeit der Einrichtungen im Sinne der Zielstellung des Gesetzes angewiesen ist auf eine kooperative Beratung. Der vorliegende Entwurf enthält insgesamt keine Regelungen, die geeignet sind, die Beratungsfunktion der Einrichtungsaufsicht zu stärken. Insofern sollte die bisher in § 85 Abs. 2 Nummer 7 versteckt gehaltene Aufgabe der Beratung in § 45 eingebaut werden. Der Referentenentwurf enthält dagegen eine Fokussierung auf die Stärkung der Aufsicht. Zudem weisen verschiedene Neuregelungen Unschärfen auf.

• Der DSGT sieht die Notwendigkeit einer „ordnungsgemäßen Buch- und Aktenführung“ in den Einrichtungen. Das Kriterium ist insbesondere unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (z.B. ab 5 Plätzen pro Betriebsstätte) zu präzisieren. Auch ist u.a. schon aus datenschutzrechtlichen Erwägungen klarzustellen, dass der Nachweis einer ordnungsgemäßen Buch- und Aktenführung nicht eine generelle Pflicht umfasst, Bücher und Akten offenzulegen. Bei Gefahren für das Wohl der Kinder kann eine Offenlegung geboten sein. Aber auch hier sind die Regelungen zum Sozialdatenschutz zu beachten.
• Die wirtschaftliche Lage eines freien Trägers ist eine wichtige Voraussetzung für die Erbringung der vereinbarten Leistung und Qualität. Eine Darlegung der Solvenz liegt aber in der Verantwortung des Leistungserbringers. Eine Regelung, die über die Formulierung in § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII „(…) wenn 1. die dem Zweck und der Konzeption der Einrichtung entsprechenden (…) wirtschaftlichen (…) Voraussetzungen für den Betrieb erfüllt sind“ hinausgeht, bringt nicht den erhofften Erkenntnisgewinn und wird vom DSGT abgelehnt.
• Aus Sicht des DSGT ist es erforderlich, die Prüfung der Zuverlässigkeit ausdrücklichund damit konkretisierend auf die Eignung der verantwortlichen Vertreter und Vertreterinnen der Einrichtung als juristischer Person zu erstrecken. Bisher geht es in §§ 45 Abs. 2 und 48 SGB VIII um die fehlende Eignung der in der Einrichtung tätigen Personen; es ist nicht zwingend, dass dies auch die Verantwortlichen der Einrichtung (Geschäftsführer etc.) umfasst. 
• Die dringend notwendige Einsicht in die Arbeit der Einrichtungen erhält die Aufsicht führende Stelle vor allem durch die Prüfungen an „Ort und Stelle“. Der DSGT empfiehlt dringend, an den „Örtlichen Prüfungen“ festzuhalten. Durch die aktuell angedachte Möglichkeit, allein durch die Vorlage schriftlicher Unterlagen die Prüfung durchzuführen, wird der verschriftlichten Dokumentation im Betriebserlaubnisverfahren ein unangemessen hoher Stellenwert mit Blick auf das Ziel, Kinder zu schützen, eingeräumt. Der DSGT empfiehlt, in regelmäßigen Abständen angemeldet oder anlassbezogen, dann ggfs. unangemeldet, Überprüfungen durchzuführen. Unangemeldete Prüfungen sollten bei gewichtigen Anhaltspunkten für die Unterschreitung der Mindestanforderungen und bei Gefährdung der Kinder erfolgen. Ohne Anlass sind sie unverhältnismäßig und verfehlen aufgrund des Faktors Zufall ihr Ziel.
• Die Einsicht in Einrichtungen gewinnt die aufsichtführende Stelle durch die Eindrücke vor Ort, insbesondere durch Gespräche mit Kindern, Jugendlichen, mit Beschäftigten und Leitungskräften. Wie bisher sollten die Gespräche keinen Beschränkungen unterliegen, wie etwa auf Einzelgespräche oder durch generelle vorherige Einwilligungserklärungen der Personensorgeberechtigten. Auch in der bisherigen Gesetzesformulierung gelten die Regelungen zum Datenschutz. Darüber hinaus: Junge Menschen und ihre Eltern sollten verstärkt die Jugendämter, Landesjugendämter und andere externe Stellen für ihre Anliegen bzw. Beschwerden nutzen (können).

Entscheidendes Tatbestandsmerkmal für die Erlaubniserteilung und auch für nachträgliche Aufsichtsmaßnahmen des überörtlichen Trägers ist die Gewährleistung des Wohls der Kinder und Jugendlichen in der Einrichtung. Unklarheiten bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs Kindeswohl bzw. Kindeswohlgefährdung im Bereich der §§ 45 ff. SGB VIII führen zu Unsicherheiten seitens der Verantwortlichen der Aufsichtsbehörden. Eine Bezugnahme auf § 1666 BGB in Praxis und Rechtsprechung wird oft dahingehend missverstanden, dass die Voraussetzungen insofern erfüllt sein müssten. Im familienrechtlichen Kontext, im Zusammenhang mit einem Eingriff in Elternrechte, geht es vor allem um das einzelne Kind. Der jugendhilferechtliche Regelungsbereich der §§ 45 ff. SGB VIII stellt jedoch auf einen Eingriff des überörtlichen Trägers in die Autonomie des freien Trägers ab, wobei die Vielzahl der in der Einrichtung befindlichen Kinder im Mittelpunkt des Schutzbereichs steht. Daraus folgt, dass die Schwelle einer Kindeswohlgefährdung im Bereich der §§ 45 ff. SGB VIII niedriger sein muss. Akute Kindeswohlgefährdungen nach dem Maßstab von § 1666 BGB müssen im Bereich der §§ 45 ff SGB VIII also nicht abgewartet werden. Vielmehr ist auf eine Gefährdung durch unzureichende Rahmenbedingungen der Einrichtung abzustellen. Grundsätzlich empfiehlt der DSGT, innerhalb der Regelungen der §§ 45 ff. SGB VIII Erlaubniserteilung andere Beurteilungskriterien als die Begriffe Kindeswohl bzw. Kindeswohlgefährdung zu nutzen. Zielführender wäre eine Regelung, die auf eine konkrete Umschreibung bzw. Eingrenzung einer quasi „strukturellen Gefährdung“ abzielt. Bei einer Weiterentwicklung der Norm im Sinne einer Absicherung der strukturellen Rahmenbedingungen ist aber zwingend darauf zu achten, die bisherigen Kriterien in § 45 Absatz 2 SGB VIII beizubehalten und ggf. zu stärken.

In der Praxis entstehen immer wieder Auseinandersetzungen zwischen Aufsichtsbehörden und freien Trägern, wenn es um die Feststellung bzw. den Fortbestand von Mängeln innerhalb der Einrichtung geht. Dabei ist der Begriff des Mangels in § 45 Abs.6 SGB VIII nicht weiter erläutert. Der DSGT spricht sich vor diesem Hintergrund dafür aus, die Definition eines Mangels im Sinne des § 45 Abs. 6 SGB VIII zu verankern. Abzustellen wäre hierbei vor allem auf Gegebenheiten, die den Anforderungen, die sich aus der Erteilung der Betriebserlaubnis ergeben, nicht entsprechen oder sonstigen Gründen, die mit allgemein anerkannten fachlichen Grundsätzen nicht vereinbar sind.

Der DSGT stellt fest, dass die Legaldefinition in § 45a SGB VIII-E nicht hinreichend ist, den Begriff der Einrichtung zu definieren. Die Kriterien zur Einbindung in eine Einrichtung erscheinen unscharf und auslegungsfähig. Es ist sicherzustellen, dass alle professionellen familienanalogen Angebotsformen (wie Erziehungsstellen, Projektstellen, individualpädagogische Betreuungsstellen und sozialpädagogische Lebensgemeinschaften, sonstige betreute Wohnformen), die in Verantwortung eines Trägers, also einzelfallunabhängig, betrieben werden, der Aufsicht nach §§ 45 ff. SGB VIII unterliegen. Diese sollten unter den Einrichtungsbegriff fallen, wenn sie fachlich und organisatorisch in eine betriebserlaubnispflichtige Einrichtung eingebunden sind oder nach ihrer Konzeption aus zwei oder mehreren Einrichtungsteilen an verschiedenen Standorten bestehen, aber fachlich und organisatorisch einer gemeinsamen Leitung zugeordnet sind. Hierbei ist selbstverständlich darauf zu achten, dass die Kindertagespflege (§ 23 SGB VIII), Pflegeverhältnisse nach § 33 SGB VIII und die Unterbringung bei Pflegepersonen nach § 35a Abs. 2 Nummer 3 ausgenommen sind.

Kinderschutz

Besonders kritisch zu sehen sind die Veränderungen im Bereich des reaktiven Kinderschutzes in den §§ 8a SGB VIII-E und § 4 KKG-E.

Mit der Umkehr des Meldeverfahrens im § 4 KKG-E und der verbindlichen Einbeziehung von Angehörigen von Heilberufen in die Gefährdungseinschätzung ist eine Schwächung der Verantwortung der Jugendämter und eine nicht zu rechtfertigende Bevorzugung von Ärzt*innen und Hebammen/ Entbindungspfleger*innen im Rahmen des Schutzauftrages verbunden. Eine interdisziplinäre Gefährdungseinschätzung unter Einbeziehung von Angehörigen der Heilberufe mag im Einzelfall geboten sein. Daraus ergibt sich aber kein Anlass, gerade diejenige Person einzubeziehen, die die Meldung abgegeben hat.

Die verbindliche Vorlage des Hilfeplans bei familiengerichtlichen Verfahren gemäß § 50 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII-E ist strikt abzulehnen. In § 50 SGB VIII wird geregelt, auf welche Weise das Jugendamt die Familiengerichte in familiengerichtlichen Verfahren unterstützt. In der Zusammenarbeit zwischen Jugendhilfe und Familiengericht sind die eigenständigen, unterschiedlichen Aufgaben und Funktionen der beiden Institutionen zu beachten.So geht u.a. der Aufstellung eines Hilfeplan nach § 36 Abs.2 Satz 2 SGB VIII als einer zentralen Aufgabe des Jugendamtes regelhaft ein Prozess der Beteiligung von Eltern und Kindern voraus. Die Vertrauensbildung zwischen ihnen und dem Jugendamt ist die zwingende Grundlage, um auch sensibelste Daten aus der Familie für eine gelingende Hilfeplanung einzubringen. Dafür ist ein geschützter Raum nötig.

Im Aktuellen Entwurf nicht aufgegriffene Themen

Themen aktueller gesellschaftlicher Relevanz

Verschiedene gesellschaftlich relevante Themen wie das Verhältnis der Kinder- und Jugendhilfe zur Schule oder zur Kinder- und Jugendpsychiatrie werden nicht aufgegriffen.

Regelungen zu präventiven Leistungen

Im vorliegenden Entwurf finden sich zudem keine bzw. nur unzureichende Regelungen, um tatsächlich bedarfsgerechte präventive Leistungen in einer entsprechenden Infrastruktur zu sichern, obwohl dies seit Jahren in der Fachdebatte gefordert wird (u.a. in JFMK-Beschlüssen). Im Hinblick darauf, dass einzelne Leistungen nur mit objektiv-rechtlichen Verpflichtungen ausgestattet sind wie z.B. die Jugendarbeit (§ 11 SGB VIII), die Jugendsozialarbeit (§ 13 SGB VIII) und die Allgemeine Förderung der Erziehung in der Familie (§ 16 SGB VIII), ist nachvollziehbar, dass sich die quantitative und qualitative Ausgestaltung der „Jugendhilfe-Landschaft“ – etwa wie viele Stellen an Sozialarbeit an Schule oder wie viele Familienzentren gefördert werden – im politischen Wettbewerb befindet und nicht selten auch fiskalischen Fragestellungen unterworfen ist. Eine Entwicklung von Bedarfskriterien für die örtliche Angebotsstruktur, wie sie für die Gewährleistung eines bedarfsgerechten Angebots im Rahmen der Jugendhilfeplanung notwendig ist (§ 80 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII), findet häufig nicht statt. Auch werden Betroffene in die Jugendhilfeplanung in der Regel nicht einbezogen. Es werden immer noch paternalistisch Bedarfe für Eltern und Kinder formuliert, beteiligt werden sie in der Regel nicht.

Schiedsstellenverfahren mit seinen Bezügen zum Vertragsrecht

Das Vertragsrecht/ Vereinbarungsrecht des SGB VIII, in das das Schiedsstellenverfahren eingebettet ist, lehnt sich weitgehend an die entsprechenden Vorschriften des Vertragsrechts nach dem (damaligen) Bundessozialhilfegesetz (BSHG) und dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) an. Die dortigen Vorschriften über die prospektiv zu vereinbarenden Entgelte waren „Vorbild“ (so BT-Drs. 13/10330, S. 16) für die Regelungen der §§ 78a ff. SGB VIII. Der Gesetzgeber hat trotz der engen Anlehnung an die Vorschriften der §§ 93 ff. BSHG gemeint, wegen (angeblicher) Unterschiede zum Sozialhilferecht die neuen Vorschriften der §§ 78a ff. SGB VIII etwas anders formulieren zu sollen. Daher haben wir es heute mit leicht vom Vertragsrecht des SGB XII abweichend formulierten Vorschriften im SGB VIII zu tun. Ob es tatsächlich erhebliche Unterschiede in der Struktur des Leistungsrechts zwischen der Sozialhilfe und der Kinder- und Jugendhilfe gibt, kann durchaus  bezweifelt werden (s. dazu etwa Grube, „Keine Hilfe für die Vergangenheit“ in der Kinder- und Jugendhilfe – und andere Gemeinsamkeiten zwischen SGB VIII und SG XII, RsDE 76, 2014, 1-13). Jedenfalls hat sich das Vertragsrecht im Sozialleistungsrecht nach dem BSHG, SGB XII und dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI) in den letzten 20 Jahren stetig weiterentwickelt, sodass jetzt ernsthaft zu fragen ist, ob die Kinder- und Jugendhilfe weiterhin ein „Eigenleben“ führen darf.

Die Vorsitzenden der Schiedsstellen aus den drei Sozialleistungsbereichen fordern seit langem (erfolglos), das Schiedsstellenwesen zu vereinheitlichen und vorzugsweise im Zehnten Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) als besondere Materie zu verorten (vgl. Gottlieb/ Krüger, Vorschläge zur rechtlichen Harmonisierung der Schiedsstellenverfahren nach §§ 76 XI und 80 SGB XII, NDV 2013, 571; Gottlieb, Vereinheitlichungsaspekte bei den sozialrechtlichen Schiedsstellen nach §§ 78g SGB VIII, 76 SSGB XI und 80 SGB XII, Sozialrecht aktuell 2012, 150).

Das „Eigenleben“ des Vertragsrechts der Kinder- und Jugendhilfe hat dazu geführt, dass Erkenntnisse aus dem Vertragsrecht der Sozialhilfe (und der Pflegeversicherung) nicht hinreichend wahrgenommen werden, wobei dies noch dadurch verstärkt wird, dass das Kinder- und Jugendhilferecht in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte fällt. An dieser Stelle soll explizit nicht die Frage der Zuweisung des SGB VIII in die Sozialgerichtsbarkeit gestellt werden, auch wenn es kaum erklärlich ist, dass etwa die Eingliederungshilfe in die Zuständigkeit zweier Gerichtsbarkeiten fällt und bei Umsetzung der sog. Großen Lösung sich das Problem verschiedener Rechtswege noch verschärft.

Der DSGT sieht de lege ferenda im Bereich des Schiedsstellenverfahrens erheblichen Regelungsbedarf. Das Finanzierungssystem prospektiv vereinbarter Entgelte für anspruchsgesicherte Sozialleistungen ist für die Leistungen nach dem SGB VIII zu übernehmen. Das bedeutet, dass auch ambulante Leistungen und vor allem die Leistungen der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (§§ 22 ff. SGB VIII) entgeltfinanziert werden, in das Vertragssystem fallen und schiedsstellenfähig sind. Der Landesrechtsvorbehalt nach § 78a Abs. 2 SGB VIII könnte dann entfallen (vgl. hierzu auch die Ausführungen in Kapitel IV 2. „Stärkung der ambulanten Hilfen“). Die rechtsdogmatische Deutung der Leistungserbringung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis hat sich in der Rechtsprechung des BSG und des BGH durchgesetzt und ist auch bereits im Kinder- und Jugendhilferecht angekommen (so VGH München, v. 19.6.2018, 12 C 18.313; dazu Wahrendorf, jurisPR-SozR 20/2018 An. 5). Daher sollte § 78b Abs. 1 SGB VIII terminologisch angepasst werden. Es ist zu prüfen, ob nicht auch weitere Vorschriften des Vereinbarungsrechts nach dem SGB VIII terminologisch an das neue Vertragsrecht der §§ 123 ff. SGB IX (§§ 75 ff. SGB XII, Fassung ab 2020) angepasst werden können, weil terminologische Unterschiede trotz inhaltlicher Übereinstimmung nur zu Irritationen führen. Unbedingt regelungs- bzw. klarstellungsbedürftig ist die Frage rückwirkender Vereinbarungen und Schiedsstellenentscheidungen (§ 78d Abs. 1 und 2 SGB VIII; § 78g Abs. 3 SGB VIII). Anlass dazu gibt nicht zuletzt das Urteil des Bundessozialgerichts (BSG) vom 23.07.2014, B 8 SO 2/13 R, das richtungsweisend für eine einheitliche Rechtsanwendung in SGB VIII, SGB XI und SGB XII sein könnte. Die Vorschrift des § 78f SGB VIII (Rahmenverträge) ist zu unbestimmt, da keinerlei Konkretisierungen des Vertragsinhalts formuliert sind. Wegen der großen Bedeutung der Rahmenverträge ist dies jedoch notwendig, damit nicht zu viele Detailregelungen bereits in einem Rahmenvertrag vereinbart werden. Das Schiedsstellenwesen nach § 78g SGB VIII ist in den Ländern im höchsten Maße uneinheitlich geregelt. Das beeinträchtigt die Rechtsschutzsuchenden und verhindert, dass sich eine einheitliche Rechtsprechung bilden kann. Weitere bundesrechtliche Vorgaben für das Schiedsstellenwesen sind wünschenswert. Die Ermächtigung der Landesregierungen, Schiedsstellenverordnungen zu erlassen (§ 78g Abs. 4 SGB VIII), sollte konkretisiert werden, damit nach Möglichkeit die derzeitige völlige Zersplitterung der einzelnen Verordnungen zurückgefahren wird.

Der DSGT fordert daher

• das Finanzierungssystem prospektiv vereinbarter Entgelte für anspruchsgesicherte Sozialleistungen für die Leistungen nach dem SGB VIII zu übernehmen
• zu prüfen, weitere Vorschriften des Vereinbarungsrechts nach dem SGB VIII terminologisch an das Vertragsrecht der §§ 123 ff SGB IX, §§ 75 ff SGB XII anzupassen
• die Frage der Rückwirkung von Vereinbarungen und Schiedsstellenentscheidungen klarstellend zu regeln
• § 78 f SGB VIII (Rahmenverträge) zu konkretisieren
• weitere vereinheitlichende Regelungen zum Schiedsstellenwesen bundesrechtlich zu treffen
• die Ermächtigung zum Erlass von Schiedsstellenverordnungen bundesrechtlich zu konkretisieren.

Personalausstattung in den Jugendämtern

Ebenfalls findet sich keine Regelung zur Stärkung der Personalausstattung in den Jugendämtern. Diese obliegt – bis auf den Bereich der Amtsvormundschaften – der Entscheidungshoheit des örtlichen Trägers der Jugendhilfe. Gesetzlich sind die Träger der öffentlichen Jugendhilfe „nur“ zur Vorhaltung einer „dem Bedarf entsprechenden Zahl von Fachkräften“ verpflichtet (§ 79 Abs.3 SGB VIII). So gibt es beispielsweise keine klaren Regelungen, wie viele Sozialarbeiter im Allgemeinen Sozialen Dienst oder im Bereich der Jugendhilfeplanung vorzuhalten sind. Der DSGT empfiehlt, eine Verpflichtung zur Personalbedarfsbemessung im SGB VIII (§§ 79, 79a SGB VIII) zu verankern. Dabei ist davon abzuraten, eine konkrete Fallzahl festzuschreiben oder ein bestimmtes Verfahren vorzugeben. Vielmehr soll gesetzlich sichergestellt werden, dass ein Verfahren vor Ort verbindlich etabliert wird, in dem strukturiert Personalbedarfsfragen beantwortet werden und das die Bemessung zu inhaltlichen Kriterien in Beziehung setzt.

Harmonisierung der Rechtswege im Bereich der Inobhutnahme

Zur Verbesserung des Kinderschutzes sollte der Gesetzgeber die Möglichkeit einer Harmonisierung der Rechtswege im Bereich der Inobhutnahme prüfen. Nach derzeit geltender Rechtslage hat das Jugendamt, wenn die Personensorge- oder Erziehungsberechtigten einer Inobhutnahme widersprechen, das Jugendamt ihnen aber aufgrund seiner Gefährdungseinschätzung das Kind oder den Jugendlichen nicht übergeben möchte, gemäß § 42 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SGB VIII unverzüglich eine Entscheidung des Familiengerichtes über die erforderlichen Maßnahmen zum Wohl des Kindes oder Jugendlichen herbeizuführen. Parallel zu dem familiengerichtlichen Verfahren haben die Personensorge- oder Erziehungsberechtigten aber auch die Möglichkeit, gegen den die Inobhutnahme verfügenden Verwaltungsakt Widerspruch zu erheben und beim Verwaltungsgericht um Rechtsschutz nachzusuchen. Das Verwaltungsgericht überprüft ausschließlich die Rechtmäßigkeit der Inobhutnahme und kann diese ggf. aufheben, und zwar auch in Fällen, in denen es zwar nicht an einer Kindeswohlgefährdung, aber etwa am Vorliegen einer dringenden Gefahr bzw. der Unmöglichkeit des rechtzeitigen Einholens einer familiengerichtlichen Entscheidung (§ 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b SGB VIII) oder der örtlichen Zuständigkeit des Jugendamtes fehlt. Der DSGT setzt sich in diesem Spannungsfeld dafür ein, den Familiengerichten im Falle einer Inobhutnahme gegen den Willen der Personensorge- oder Erziehungsberechtigten gesetzlich die alleinige Zuständigkeit für die vorrangige Prüfung des Vorliegens einer Kindeswohlgefährdung zuzuweisen, indem in § 42 SGB VIII die Regelung aufgenommen wird, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Inobhutnahme keine aufschiebende Wirkung haben (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO)

Monika Paulat

Präsidentin des Deutschen Sozialgerichtstages e.V.

Potsdam, 26.10.2020