Verfassungsmäßigkeit einer Regelung über die Staffelung von Kindergartengebühren nach dem Familieneinkommen
Gründe:
A.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Erhebung von Kindergartengebühren, die nach dem Familieneinkommen gestaffelt sind.
I.
1. Die Beschwerdeführer sind Eltern eines Kindes, das einen Kindergarten der Stadt Idstein besuchte. Dafür erhob die Stadt
eine Gebühr. Über den dagegen eingelegten Widerspruch ist noch nicht entschieden. Im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren
haben sie die Gebührensatzung angegriffen, auf der der Bescheid beruht.
2. Die einschlägigen Vorschriften der Kindergartengebührensatzung (im folgenden: KiGaGebS) der Stadt Idstein vom 11. März
1994 lauten:
§ 1 Allgemeines
(1) Für die Benutzung der Kindergärten haben die gesetzlichen Vertreter der Kinder Gebühren zu entrichten. Mehrere Gebührenpflichtige
haften als Gesamtschuldner. Die Gebühren gliedern sich in die Betreuungsgebühr und in das Verpflegungsentgelt.
(2) Die Betreuungsgebühr ist für den Besuch des Kindergartens zu entrichten.
(3) ...
(4) ...
§ 2 Betreuungsgebühren
(1) Für die Zeit ab 1. April 1994 bis 31. Dezember 1995 beträgt die Betreuungsgebühr jeweils pro Monat für die Betreuung eines
Kindes auf einem Halbtagesplatz 217,00 DM, auf einem Sechs-Stunden-Platz 263,00 DM, auf einem Vormittags-Nachmittagsplatz
309,00 DM und auf einem Ganztagesplatz 355,00 DM.
Für die Zeit ab 1. Januar 1996...
(2) ...
(3) Darüber hinaus ermäßigt sich die Betreuungsgebühr nach der Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder einer Familie, die
keinen Kindergarten besuchen. Der Gebührensatz nach der Gebührenordnung wird in diesen Fällen auf Antrag der Erziehungsberechtigten
wie folgt ermäßigt:
a) 10 % bei Familien mit einem Kind,
b) 20 % bei Familien mit zwei Kindern,
c) 30 % bei Familien mit drei Kindern,
d) 50 % bei Familien mit vier und mehr Kindern.
(4) Die in Abs. 1 und 2 festgesetzte Gebühr kann auf Antrag ermäßigt werden. Die Betreuungsgebühr ermäßigt sich für die Zeit
ab 1. April 1994 bis 31. Dezember 1995 bei einem monatlichen Familienbruttoeinkommen wie folgt:
Monatliches Halbtages- Sechs- Vormittags-/ Ganztages-
Familien- platz stunden- Nachmittags- platz
Einkommen platz platz
DM DM DM DM DM
< = 10.001 217,00 263,00 309,00 355,00
9.501 - 10.000 208,00 252,00 296,00 340,00
... ... ... ... ...
4.001 - 4.500 109,00 131,00 153,00 175,00
> = 4.000 100,00 120,00 140,00 160,00
Für die Zeit ab 1. Januar 1996 ermäßigt sich die Betreuungsgebühr wie folgt:
...
(5) Das monatliche Familienbruttoeinkommen im Sinne des Abs. 4 ist das durch zwölf geteilte Bruttojahreseinkommen des vorangegangenen
Kalenderjahres aller Familienmitglieder. Ein Ausgleich mit Verlusten ist nicht zulässig.
(6) ...
(7) ...
Nach § 10 Abs. 1 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes (KAG) können die Gemeinden als Gegenleistung für die Inanspruchnahme ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren erheben,
die nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen sind (§ 10 Abs. 3 Satz 1 KAG). Für die Benutzung von Kindertagesstätten sieht § 10 des Hessischen Kindergartengesetzes vom 14. Dezember 1989 in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juni 1993 (GVBl I S. 256; im
folgenden: KiGaG) demgegenüber eine nach Einkommensgruppen und Kinderzahl gestaffelte Abgabe vor. Die Vorschrift lautet:
Teilnahmebeiträge und Gebühren,
besondere Elternentlastung
Die für den Besuch von Kindertagesstätten zu entrichtenden Teilnahmebeiträge oder Gebühren können nach Einkommensgruppen und
Kinderzahl gestaffelt werden.
§ 90 Abs. 1 SGB VIII in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Mai 1993 (BGBl I S. 637) enthält dazu die folgende Regelung:
Für die Inanspruchnahme von Angeboten
1. der Jugendarbeit nach § 11,
2. der allgemeinen Förderung der Erziehung in der Familie nach § 16 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 und 3 und
3. der Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen nach §§ 22, 24
können Teilnahmebeiträge oder Gebühren festgesetzt werden. Landesrecht kann eine Staffelung der Teilnahmebeiträge und Gebühren,
die für die Inanspruchnahme der Tageseinrichtungen für Kinder zu entrichten sind, nach Einkommensgruppen und Kinderzahl oder
der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben oder selbst entsprechend gestaffelte Beträge festsetzen.
3. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof lehnte den Normenkontrollantrag ab. Die Kindergartensatzung sei formell und materiell
rechtmäßig. Die allgemeine Satzungsgewalt der Stadt Idstein ergebe sich aus § 5 der Hessischen Gemeindeordnung. Bei der streitigen Abgabe handele es sich um eine Benutzungsgebühr, deren Erhebung nach § 10 KAG gestattet sei. Diese Gebühr habe die Stadt Idstein nach dem jeweiligen Familieneinkommen staffeln dürfen. Zwar gelte gemäß
§ 10 Abs. 3 KAG grundsätzlich ein streng leistungsbezogener Bemessungsgrundsatz, der in der bisherigen Rechtsprechung des Senats als Grundsatz
der speziellen Entgeltlichkeit bezeichnet worden sei. Dieser Grundsatz sei aber für die Bemessung von Kindergartengebühren
durch § 10 KiGaG wirksam modifiziert worden.
Die Gebührenstaffelung nach Einkommen und Kinderzahl entspreche der bundesrechtlichen Regelung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII. Mit dieser Vorschrift habe der Bundesgesetzgeber ausdrücklich die Meinungsverschiedenheiten über die Zulässigkeit einer
solchen Staffelung ausräumen und eine Möglichkeit für entsprechende landesrechtliche Regelungen schaffen wollen. Danach dürfe
der Landesgesetzgeber die konkrete Ausgestaltung einer Gebührenstaffelung entweder selbst festlegen oder der Regelung durch
die Gemeinden nach deren eigenem pflichtgemäßen Ermessen überlassen.
Die durch § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII und § 10 KiGaG eingeräumte Möglichkeit einer Differenzierung der Teilnahmebeiträge und Gebühren nach dem Einkommen verstoße auch weder
gegen Art.
3 Abs.
1 noch Art.
6 Abs.
1 GG. Daß im Einzelfall von der Ermächtigung fehlerhaft Gebrauch gemacht werden und die konkrete Umsetzung gegen Grundrechte verstoßen
könnte, mache die Ermächtigung als solche nicht verfassungsrechtlich bedenklich. Sie beruhe auf sachgemäßen Erwägungen. Durch
§ 10 KiGaG in Verbindung mit § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII solle gewährleistet werden, daß auch einkommensschwächere Familien ihre Kinder in Kindertageseinrichtungen schicken könnten.
Die Regelungen dienten damit dem durch Art.
6 Abs.
1 GG gebotenen Schutz der Familie.
Die Satzung sei auch im übrigen nicht zu beanstanden. Das Kostendeckungsprinzip lasse sozialen Gesichtspunkten Raum. Nach
§ 93 Abs. 2 Nr. 1 der Hessischen Gemeindeordnung habe die Gemeinde die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen nur "soweit vertretbar und geboten" aus den Entgelten
für ihre Leistungen zu beschaffen. Die satzungsmäßigen Gebührensätze für die Kindergärten der Stadt Idstein ergäben nach der
nachvollziehbaren Kalkulation der Stadt eine Summe, die erheblich unter den Unterhaltungskosten liege; ausweislich der im
Satzungsaufstellungsverfahren vorgenommenen Berechnung werde möglicherweise nicht einmal eine Drittelabdeckung erreicht. Damit
scheide eine Kostenüberschreitung aus. Angesichts der konkreten Höhe fehle auch jeder Anhaltspunkt dafür, daß die streitige
Gebühr von derzeit maximal 217 DM bei einem Halbtagesplatz in einem gröblichen Mißverhältnis zu der damit abgegoltenen Verwaltungsleistung
- der Betreuung eines Kindes im Kindergarten - stünde.
Weder der Landesgesetzgeber noch die Gemeinden seien an einen bestimmten Einkommensbegriff gebunden. Eine an steuerrechtlichen
Vorschriften orientierte Erfassung des Einkommens sei daher nicht erforderlich gewesen. Der in § 2 Abs. 5 KiGaGebS zugrundegelegte
Einkommensbegriff treffe die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gebührenschuldner in hinreichend typischer Weise. Er diene
einer zügigen und verwaltungstechnisch einfachen Ermittlung des Gebührenbetrages. Eine weitere Differenzierung sei von der
Sache her nicht geboten. Unbedenklich sei es auch, daß auf das Einkommen aller Familienmitglieder abgestellt werde. Dieser
Begriff lasse sich durch sachgemäße Auslegung dahin präzisieren, daß im Regelfall das Einkommen der zur Unterhaltsgewährung
verpflichteten Eltern maßgeblich sei. Eine Verpflichtung zur Vorlage der Einkommensteuerbescheinigung bestehe nur, wenn ein
Ermäßigungsantrag gestellt sei. Dies sei bei sachgemäßer Handhabung datenschutzrechtlich unbedenklich.
4. Die Beschwerde gegen die Nichtvorlage der Rechtssache wies das Bundesverwaltungsgericht zurück. Die Rechtssache habe keine
grundsätzliche Bedeutung. Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung stehe fest, daß es für die Einordnung einer Abgabe auf deren
materielle Ausgestaltung ankomme. Der Verwaltungsgerichtshof sei in dieser Frage auch nicht von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
abgewichen.
II.
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art.
3 Abs.
1, Art.
6 Abs.
1 sowie Art.
14 GG.
Sie tragen vor, die für die Kindergartenbetreuung ihres Sohnes verlangte Gebühr sei ihrer Rechtsnatur nach weder Gebühr noch
Beitrag, sondern eine kommunale Einkommensteuer. Eine Steuer unterscheide sich von nicht-steuerlichen Abgaben (Gebühren und
Beiträgen) unter anderem dadurch, daß ihr keine individuell zurechenbare Gegenleistung gegenüberstehe. Im Bereich des Kommunalabgabengesetzes
gehe der Charakter einer nicht-steuerlichen Abgabe also nur dann nicht verloren, wenn das Entgelt aus Anlaß individuell zurechenbarer
öffentlicher Leistungen auferlegt werde und dazu bestimmt sei, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise
zu decken. Die für die Abgrenzung zur Steuer erforderliche Verknüpfung zwischen Aufwand und Gebühr werde von der Kindergartengebührensatzung
der Stadt Idstein aufgegeben, da es für die Bemessung der Abgabe nicht mehr auf die konkret umzulegenden Kosten, sondern nur
noch auf das Familieneinkommen ankomme. Den Beschwerdeführern werde damit eine Abgabe nicht mehr allein wegen der Nutzung
des Kindergartenplatzes auferlegt, sondern speziell wegen ihres Familieneinkommens.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe den für die Abgrenzung zur Steuer wichtigen Kostendeckungsgrundsatz und den Grundsatz
der speziellen Entgeltlichkeit aufgegeben. Damit könnten die Gemeinden nun einkommensbezogene Gebühren erheben, für deren
Bemessung nicht die durch die öffentliche Leistung entstandenen Kosten, sondern kommunale Haushaltsdefizite und politische
Mehrheiten maßgebend seien. Ein solcher Zugriff auf die Leistungsfähigkeit der Beschwerdeführer im Blick auf die Finanzierung
von Gemeinkosten sei jedoch allein im Weg der Steuer zulässig. Für die Erhebung einer solchen Steuer fehle aber dem Land Hessen
gemäß Art.
105 Abs.
2 in Verbindung mit Art.
106 Abs.
3 GG die Kompetenz, da der Bund durch den Erlaß des Einkommensteuergesetzes von seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis auf
dem Gebiet der Einkommensbesteuerung abschließend Gebrauch gemacht habe.
Die Einhaltung der auch im Hessischen Kommunalabgabengesetz niedergelegten Grundsätze des Gebührenrechts sei daher aus finanzverfassungsrechtlichen Gründen zwingend geboten. Weder §
10 KiGaG noch die Satzung der Stadt Idstein beachte diese Grundsätze. Die Kindergartengebühr sei daher nicht mehr Bestandteil
der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne von Art.
2 Abs.
1 GG.
Die angegriffene Satzung verletze außerdem den Gleichheitssatz des Art.
3 Abs.
1 GG. Zum einen sei es gleichheitswidrig, daß bei gleicher Inanspruchnahme des Kindergartens die Beschwerdeführer erheblich mehr
als andere Eltern zu zahlen hätten. Zum anderen bewirke die einkommensabhängige Festsetzung, daß das Einkommen der Beschwerdeführer
höher besteuert werde als das von kinderlosen Steuerzahlern mit ebenso hohen Einkommen.
Die Ungleichbehandlung sei willkürlich, da hierfür sachliche Gründe fehlten. Insbesondere könne auch nicht auf das Sozialstaatsprinzip
verwiesen werden, da dessen Konkretisierung im Rahmen der Einkommensteuer ausschließlich dem Bund obliege. Anderenfalls würden
sozialstaatliche Entlastungen auf Bundesebene - wie etwa finanzielle Zuweisungen nach dem Kindergeldgesetz - auf gemeindlicher
Ebene relativiert. Das verbiete sich, weil Besteuerung und Entlastung aufeinander abgestimmt seien.
Statt dessen müsse auch bei kommunalen Abgaben die wertentscheidende Grundsatznorm des Art.
6 Abs.
1 GG beachtet werden, die zum Schutze der Familien eine Entlastung bei der Bemessung kommunaler Gebühren gebiete. Danach sei gerade
bei jenen Abgaben, die Familien mit Kindern zusätzlich belasteten, äußerste Zurückhaltung geboten. Deren Ausgestaltung dürfe
jedenfalls nicht dazu dienen, allgemeine kommunale Haushaltsdefizite auszugleichen.
Der kommunale Zugriff auf Familieneinkommen greife ferner in den Schutzbereich des Art.
14 GG ein, da das bereits erworbene und mit der Einkommensteuer vorbelastete Familieneinkommen Anknüpfungspunkt für die den Beschwerdeführern
auferlegte Geldleistungspflicht sei, ohne daß es darauf ankomme, welchen Umfang die von der Stadt Idstein erbrachte Gegenleistung
habe. Wegen des kompetenzwidrigen Erlasses einer kommunalen Besteuerung des Familieneinkommens würden durch die Kindergartengebührensatzung
in unzulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt. Die den Beschwerdeführern auferlegte Geldleistungspflicht
führe zu einer übermäßigen steuerlichen Belastung, da ihr Einkommen nicht nur dieser Abgabepflicht, sondern auch der Einkommensteuer
nach dem
Einkommensteuergesetz unterliege. Art.
14 GG gebiete daher, daß Kommunen bei der Einführung und Ausgestaltung ihrer Abgaben das System der föderativen Finanzverfassung
streng beachteten. Anderenfalls könne auf das Leistungsvermögen der Bürger beliebig zugegriffen werden.
III.
Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Hessische Staatskanzlei und der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts Stellung genommen.
1. Die Hessische Staatskanzlei führt aus, § 10 KiGaG halte sich im Rahmen der Vorgaben des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII. Der Landesgesetzgeber habe danach den Trägern der Tageseinrichtungen die Möglichkeit einer Staffelung einräumen können.
Die Festsetzung der Staffelung durch den Landesgesetzgeber selbst fordere § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII nicht. Das Gesetz wolle den Landesgesetzgeber nicht darauf beschränken, selbst gestaffelte Elternbeiträge festzusetzen, sondern
ihm die Möglichkeit geben, nur Rahmenvorgaben für die Träger der Tageseinrichtungen zu machen.
Die Vorschrift sei hinreichend bestimmt und überschreite nicht die rechtlichen Grenzen bei der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen
auf autonome Körperschaften. Die Grundsätze des Art.
80 Abs.
1 Satz 2
GG gälten nur für die Übertragung von rechtsetzender Gewalt des Bundes auf die Exekutive. Abgesehen davon seien Inhalt, Zweck
und Ausmaß der Regelung in § 10 KiGaG eindeutig bestimmt worden. Zwar lasse sich die Höhe der im Einzelfall zu entrichtenden
Gebühren dem § 10 KiGaG nicht unmittelbar entnehmen. Der aus dem Bestimmtheitsgebot folgende Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit
im Abgabenrecht erfordere aber nicht die Festlegung aller Einzelheiten der Abgabepflicht in einem formellen Gesetz.
2. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des 8. Senats übersandt, in der dieser auf seine zu vergleichbaren
landesrechtlichen Rechtsvorschriften anderer Bundesländer ergangenen Entscheidungen hinweist.
B.
I.
Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts über die Nichtvorlage
der Rechtssache wendet. Der Beschwerdeschrift läßt sich nicht entnehmen, inwiefern durch diesen Beschluß Grundrechte der Beschwerdeführer
verletzt sein könnten.
Im übrigen ist die Verfassungsbeschwerde zulässig. Die Zuständigkeit des Ersten Senats ist durch einen Beschluß des Ausschusses
nach § 14 Abs. 5 BVerfGG begründet worden (vgl. § 47 der Geschäftsordnung des Bundesverfassungsgerichts).
II.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.
Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdeführer werden durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht in Grundrechten
verletzt. Die im Normenkontrollverfahren nach §
47 VwGO überprüfte Gebührensatzung der Stadt Idstein und die dieser Satzung zugrundeliegenden landes- und bundesrechtlichen Normen
stehen mit dem
Grundgesetz im Einklang.
1. In die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführer (Art.
2 Abs.
1 GG) wird durch die genannten Normen nicht in verfassungswidriger Weise eingegriffen.
a) Art.
2 Abs.
1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit in einem umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 6, 32 [36]; 80, 137 [152]; stRspr).
Geschützt ist insbesondere auch der Anspruch, durch die Staatsgewalt nicht mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden,
der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. etwa BVerfGE 19, 206 [215 f.]; stRspr). Die angegriffene kommunale Gebührensatzung belastete die Beschwerdeführer, die einen städtischen Kindergarten
für eines ihrer Kinder in Anspruch nahmen, mit einer Gebührenforderung und beeinträchtigte sie damit in ihrer allgemeinen
Handlungsfreiheit.
b) Der Eingriff ist aber gerechtfertigt. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend erkannt, daß die gesetzlichen Grundlagen
für die Gebührenforderung sich im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung halten. Sie verletzen weder die Kompetenzregelung
des Grundgesetzes (aa) noch Verfassungsnormen über das Finanzwesen (bb) noch rechtsstaatliche Grundsätze über die Bestimmtheit
von Ermächtigungen (cc). Sie verstoßen auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz oder andere Grundrechte der Beschwerdeführer
(Ziffer 2-4).
aa) Der Bundesgesetzgeber hatte die Kompetenz zum Erlaß von § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII. Die Vorschrift betrifft eine Angelegenheit, die schwerpunktmäßig dem Sachgebiet der öffentlichen Fürsorge zuzuordnen ist,
für dessen Regelung dem Bund die Befugnis zur Gesetzgebung gemäß Art.
74 Abs.
1 Nr.
7 und Art.
72 Abs.
1 GG zusteht.
Der Begriff der öffentlichen Fürsorge ist nicht eng auszulegen (vgl. BVerfGE 88, 203 [329 f.]). Dazu gehört nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinne, sondern auch die Jugendpflege, die das körperliche,
geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht. Durch
Maßnahmen der Jugendpflege soll Entwicklungsschwierigkeiten der Jugendlichen begegnet und damit auch Gefährdungen vorgebeugt
werden (vgl. BVerfGE 22, 180 [212 f.]). Denselben Zielen dient auch die Kindergartenbetreuung. Sie hilft den Eltern bei der Erziehung, fördert und schützt
die Kinder und trägt dazu bei, positive Lebensbedingungen für Familien mit Kindern zu schaffen (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 1-4 SGB VIII). Für das spätere Sozialverhalten der Kinder ist diese zumeist erste Betreuung außerhalb des Elternhauses in hohem Maße prägend.
Dem Ziel der Jugendpflege, der präventiven Konfliktverhütung, wird dadurch auf wirksame Weise gedient. Dies war vom Gesetzgeber
auch angestrebt. Er wollte ein präventiv orientiertes Leistungsgesetz schaffen (vgl. BTDrucks 11/5948, S. 1; BTDrucks 11/6748,
S. 1; BTDrucks 12/2866, S. 15; BTDrucks 12/3711, S. 38).
Allerdings ist der Kindergarten zugleich Bildungseinrichtung im elementaren Bereich. Der Bildungsauftrag hat in den einschlägigen
Gesetzen seinen Niederschlag gefunden. In § 22 Abs. 2 SGB VIII wird ebenso wie in § 1 KiGaG auch Erziehung und Bildung von Kindern als Aufgabe des Kindergartens genannt. § 2 Abs. 1 Satz 2 KiGaG sieht unter anderem
eine Förderung durch Bildungsangebote vor. Insofern berührt § 90 SGB VIII auch eine Gesetzgebungskompetenz der Länder. Nach Auffassung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs findet deshalb das Bayerische
Kindergartengesetz seine kompetenzrechtliche Grundlage in der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auf dem Gebiet des Bildungswesens
(vgl. BayVerfGH, BayVBl 1977, S. 81 [82 ff.]).
Dieser Bildungsbezug entzieht die Regelung aber nicht der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Die fürsorgerischen und bildungsbezogenen
Aufgaben des Kindergartens sind untrennbar miteinander verbunden. Eine Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenz anhand dieser
Aspekte kommt aus sachlichen Gründen nicht in Betracht. Das gilt auch für die Kostenregelungen, ohne die eine effektive Gewährleistung
von Fürsorgeleistungen nicht möglich wäre. Der Schwerpunkt des Kindergartenwesens, von dem in einem solchen Fall die Bestimmung
der Gesetzgebungskompetenz abhängt (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Februar 1998 - 1 BvF 1/91 -, Umdruck S. 35), ist nach wie vor eine fürsorgende Betreuung mit dem Ziel einer Förderung sozialer Verhaltensweisen und
damit präventiver Konfliktvermeidung. Der vorschulische Bildungsauftrag steht hinter dieser dem Bereich der öffentlichen Fürsorge
zuzuordnenden Aufgabe zurück. Eine einheitliche Zuordnung zum Bereich der öffentlichen Fürsorge im Sinne von Art.
74 Abs.
1 Nr.
7 GG ist daher zu bejahen (ebenso BVerwG, Beschluß vom 14. Februar 1995 - BVerwG 8 B 19.95 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 73, S. 27 m.w.N.; OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1995, S. 191 [192]; NVwZ 1995, S. 195; OVG Berlin, NJW 1982, S. 954 f.).
bb) Die angegriffenen landesrechtlichen Regelungen verletzen auch nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, die Kompetenz des
Bundes zum Erlaß einkommensteuerrechtlicher Gesetze (Art.
105 Abs.
2 i.V.m. Art.
106 Abs.
3 GG). Die Kindergartengebühr ist nicht wegen ihrer Staffelung nach Einkommen als Steuer anzusehen. Sie bleibt an die individuelle
Inanspruchnahme einer staatlichen Infrastruktureinrichtung geknüpft und ist insoweit nicht, wie eine Steuer, voraussetzungslos
geschuldet (vgl. BVerfGE 50, 217 [226]). Da sie sich nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hinsichtlich der Höhe eindeutig in den vom allgemeinen
Gebührenrecht gesetzten Grenzen hält, besteht auch kein Anlaß, der Frage nachzugehen, ob sie im Hinblick auf einen überschießenden
Betrag als verdeckte Einkommensbesteuerung angesehen werden könnte.
cc) § 10 KiGaG ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht zu unbestimmt. Die Maßstäbe, die Art.
80 Abs.
1 Satz 2
GG für gesetzliche Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aufstellt, können auf Ermächtigungen zum Erlaß von kommunalen
Satzungen nicht übertragen werden. Anders als bei abgeleiteter Rechtsetzung im Verordnungswege gebieten allgemeine rechtsstaatliche
und demokratische Grundsätze es nicht, daß öffentlichrechtlichen Körperschaften Inhalt, Zweck und Ausmaß der von ihnen im
Rahmen ihrer Autonomie zu erlassenden Normen in ebenso bestimmter Weise vorgegeben werden (vgl. BVerfGE 21, 54 [62 f.]).
Der Gesetzgeber darf sich zwar seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern, sondern muß - vor allem mit Blick auf
mögliche Grundrechtseingriffe - auch der Satzungsgewalt von Selbstverwaltungsorganen sachangemessene Grenzen setzen (vgl.
BVerfGE 33, 125 [157 ff.]). Wo diese im einzelnen verlaufen, braucht hier aber nicht geklärt zu werden. Jedenfalls regelt § 10 KiGaG in Verbindung mit § 10 Abs. 1 KAG Inhalt, Art und Umfang der den Gemeinden übertragenen Befugnisse bestimmt genug. Die Vorschriften lassen hinreichend deutlich
erkennen, an welche Voraussetzungen die Abgabe anknüpft, wer Abgabenschuldner ist und - in Verbindung mit allgemeinen Gebührengrundsätzen
- auch in welchem Umfang sie erhoben werden darf. Soweit § 10 KiGaG eine von den allgemeinen Grundsätzen abweichende Staffelung
zuläßt, sind auch dafür die entsprechenden Vorgaben - Einkommen und Kinderzahl - hinlänglich genau umschrieben.
2. Die angegriffenen Normen stehen mit dem Gleichheitsgrundsatz (Art.
3 Abs.
1 GG) im Einklang. Für die vom Bundes- und Landesgesetzgeber zugelassene und von der Stadt Idstein vorgenommene Staffelung der
Kindergartengebühren nach Kinderzahl und Familieneinkommen gibt es sachliche Gründe, die die Benachteiligung der Benutzer
mit höherem Einkommen rechtfertigen.
a) Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei
einer Ungleichbehandlung von Personengruppen ist Art.
3 Abs.
1 GG verletzt, wenn eine Gruppe anders behandelt wird als andere, obwohl zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und
solchem Gewicht bestehen, daß sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen können (stRspr; zuletzt BVerfGE 82, 126 [146]; 88, 87 [96 f.]; 91, 389 [401]; 92, 26 [51 f.]).
b) Als Unterschied, der eine Ungleichbehandlung rechtfertigen kann, kommen auch unterschiedliche Einkommensverhältnisse in
Betracht. Das ist in vielen Bereichen anerkannt. Der Steuersatz richtet sich nach der Höhe des Einkommens. Sozialleistungen
werden einkommens- oder vermögensabhängig gewährt. Aus Art.
3 Abs.
1 GG läßt sich nicht ableiten, daß die Gebühren für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen ausnahmslos einkommensunabhängig
ausgestaltet sein müssen. Unter Gleichheitsgesichtspunkten kann die Frage nur sein, ob die vom Gesetzgeber gewählte Staffelung
sachgerecht erscheint oder nicht. Diese Frage kann aber nur mit Blick auf das Gesamtsystem staatlicher Abgaben und Leistungen
beantwortet werden, weil sich erst daraus das jeweils rechtfertigungsbedürftige Ausmaß der Ungleichbehandlung ableiten läßt.
Eine einkommensbezogene Ungleichbehandlung von Gebührenschuldnern ist nicht schon durch allgemeine verfassungsrechtliche Grundsätze
des Gebührenrechts ausgeschlossen. Einen eigenständigen Gebührenbegriff, aus dem sich unmittelbar Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit
von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen, enthält das
Grundgesetz nicht. Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen
dem Gebührenschuldner durch eine öffentlichrechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt
sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Ihre besondere Zweckbestimmung, Einnahmen
zu erzielen, um die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, unterscheidet
sie von der Steuer. Aus dieser Zweckbestimmung folgt, daß Gebühren für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den
tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und
Gebührenhöhe muß sachgerecht sein (vgl. BVerfGE 50, 217 [225 ff.]; 85, 337 [346]).
Eine an sozialen Gesichtspunkten orientierte Staffelung ist dadurch aber nicht ausgeschlossen. Aus der Zweckbindung der Gebühr
ergibt sich keine verfassungsrechtlich begründete Begrenzung der Gebührenhöhe durch die tatsächlichen Kosten einer staatlichen
Leistung. Art.
3 Abs.
1 GG steht weder einer Unterdeckung noch einer Überdeckung der Kosten durch die Gebühren von vornherein entgegen (vgl. BVerfGE
50, 217 [226]). Das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien sind keine Grundsätze mit verfassungsrechtlichem
Rang. Mit einer Gebührenregelung dürfen neben der Kostendeckung auch andere Zwecke verfolgt werden; auch der Wert einer staatlichen
Leistung für deren Empfänger darf sich in Gebührenmaßstäben niederschlagen (vgl. BVerfGE 50, 217 [225 f.]; 79, 1 [27 f.]; 85, 337 [346]). Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber
über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer
Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung
hinausgehenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung
anstreben will (vgl. BVerfGE 50, 217 [226 f.]).
Eine einkommensbezogene Staffelung der Kindergartenbeiträge verstößt auch nicht gegen Grundsätze der Abgabengerechtigkeit.
Diese Grundsätze haben im Steuerrecht eine spezifische Ausprägung gefunden. Steuergerechtigkeit im Sinne von Art.
3 Abs.
1 GG verlangt Gleichmäßigkeit der Besteuerung. Das Einkommensteuerrecht trägt diesem Gleichbehandlungsgrundsatz unter anderem
durch progressive Steuersätze Rechnung (vgl. BVerfGE 61, 319 [343 f.] m.w.N.). Hierdurch wird der einkommensteuerpflichtige Bürger an der Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden
Lasten nach Maßgabe seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit beteiligt. Diese Gleichbehandlung wird
zwar durchbrochen, soweit Gemeinlasten einzelnen Bürgern aufgebürdet werden. Die Ungleichbehandlung kann aber durch einen
besonderen Vorteil oder eine äquivalente Leistung der Verwaltung ausgeglichen werden (vgl. BVerfGE 55, 274 [302 ff.]; 93, 319 [343 f.]). Die Abgabengerechtigkeit bleibt dann gewahrt.
Einkommensbezogene Gebührenstaffeln sind daher unter dem spezifischen Blickwinkel der Abgabengerechtigkeit jedenfalls unbedenklich,
solange selbst die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis
zu der damit abgegoltenen Verwaltungsleistung steht. Unter dieser Voraussetzung wird allen Benutzern im Ergebnis ein vermögenswerter
Vorteil zugewendet. Auch die Nutzer, die die volle Gebühr zahlen, werden nicht zusätzlich und voraussetzungslos zur Finanzierung
allgemeiner Lasten und vor allem nicht zur Entlastung sozial schwächerer Nutzer herangezogen. Nach den Feststellungen des
Verwaltungsgerichtshofs decken die in der Satzung der Stadt Idstein festgelegten Gebührensätze die tatsächlichen Kosten nur
zu etwa einem Drittel ab. Auch diejenigen Kindergartenbenutzer, die die volle Gebühr zahlen, kommen in den Genuß einer öffentlichen
Infrastrukturleistung, deren Wert die Gebührenhöhe erheblich übersteigt.
Wann eine Gebührenstaffelung nach dem Einkommen sachgerecht ist, bedarf hier keiner allgemeinen Entscheidung. Dafür sind die
Gebührentatbestände zu vielgestaltig. Eine Staffelung kommt aber jedenfalls dann in Betracht, wenn auch die Höchstgebühr die
anteilsmäßigen rechnerischen Kosten der Einrichtung nicht übersteigt und eine Leistung betrifft, mit der der Staat sowohl
dem Sozialstaatsgrundsatz als auch gewichtigen grundrechtlichen Schutzgeboten Rechnung trägt und die aus verfassungsrechtlichen
Gründen jedem zugänglich sein muß, der auf die Leistung angewiesen ist. In einem solchen Fall ist der Staat nicht darauf beschränkt,
zunächst eine für alle gleiche Gebühr zu fordern und anschließend bedürftigen Nutzern finanzielle Beihilfen zu gewähren. Vielmehr
ist es grundsätzlich gerechtfertigt, schon bei der Bemessung des Entgelts auf soziale Gesichtspunkte Rücksicht zu nehmen und
die Gebührenbelastung nach der Leistungsfähigkeit abzustufen, sofern nicht andere verfassungsrechtliche Gründe entgegenstehen.
c) Die ungleiche Behandlung der Eltern bei der Heranziehung zu Kindergartengebühren wird durch hinreichend gewichtige sachliche
Gründe gerechtfertigt.
Mit der Schaffung von Kindergärten stellt der Staat Chancengleichheit in bezug auf die Lebens- und Bildungsmöglichkeiten von
Kindern her und trägt damit sozialstaatlichen Belangen Rechnung (Art.
20 Abs.
1 GG). Kindergartenerziehung vermittelt und fördert elementare Kenntnisse und Fähigkeiten wie den Gebrauch der Sprache und den
Umgang mit anderen. Die Eltern sollen bei der Erziehung durch den Kindergarten unterstützt werden (vgl. auch BTDrucks 11/5948,
S. 42). Kindergärten sind insofern auch wesentliche Bestandteile des Bildungssystems. Sie sollen allen Eltern mit kleinen
Kindern zur Verfügung stehen. Dies ist eines der wichtigsten Ziele der staatlichen Jugendhilfe.
Mit der Einrichtung von Kindergärten werden zugleich grundrechtliche Schutz- und Förderpflichten erfüllt. Die Verfügbarkeit
eines Kindergartenplatzes kann Frauen darin bestärken, eine ungewollte Schwangerschaft nicht abzubrechen. Kindergärten dienen
so dem Schutz auch des ungeborenen Lebens, der dem Staat durch Art.
2 Abs.
2 Satz 1
GG zur Pflicht gemacht wird. Indem sie den Familien bei der Kinderbetreuung und -erziehung helfen, tragen Kindergärten zudem
zur Erfüllung der in Art.
6 Abs.
1 GG verankerten Förderpflicht bei. Schließlich unterstützt der Staat mit der Schaffung von Kindergärten auch die Gleichstellung
der Frau im Arbeitsleben. Müttern wird häufig erst durch die Betreuung ihrer Kinder in einem Kindergarten der Freiraum verschafft,
der ihre Teilhabe am Arbeitsleben ermöglicht und sie einer Gleichstellung im Beruf näher bringt. Auch insofern befolgt der
Staat ein grundrechtliches Schutzgebot. Gemäß Art.
3 Abs.
2 Satz 2
GG muß er dafür sorgen, daß Familientätigkeit und Erwerbstätigkeit aufeinander abgestimmt werden können und die Wahrnehmung
der familiären Erziehungsaufgabe nicht zu beruflichen Nachteilen führt (vgl. BVerfGE 39, 1 [44 f.]; 88, 203 [260]).
Aus den vorgenannten Gründen dürfen Kindergartenplätze auch Kindern einkommensschwächerer Eltern nicht vorenthalten werden.
Dieser Anforderung kann durch sozial gestaffelte Tarife genügt werden. Eine umfassende Bezuschussung der Kindergärten, die
allen Eltern ungeachtet ihrer Einkommensverhältnisse gleichmäßig zugute kommt, ist hingegen zur Sicherung ihrer allgemeinen
Zugänglichkeit nicht erforderlich.
Angesichts der wichtigen Gemeinschaftsgüter, denen die Schaffung von Kindergartenplätzen dient, und in Anbetracht der Notwendigkeit,
diese flächendeckend und allgemein zugänglich vorzuhalten, kann eine auf gesetzlicher Grundlage beruhende, nach Einkommen
gestaffelte Heranziehung der Benutzer zu den Kosten unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten nicht beanstandet werden. Soweit
die öffentliche Hand zu einer Bezuschussung nicht verpflichtet ist, kann sie aus haushaltspolitischen Gründen davon absehen.
Dafür spricht vor allem, daß eine gleichmäßige Absenkung der Kindergartengebühren auf das Niveau der Mindestgebühr bei angespannter
Haushaltslage den Spielraum zur Schaffung und Unterhaltung von Kindergärten praktisch weiter einschränken würde.
3. Art.
6 Abs.
1 GG wird durch die angegriffenen Regelungen nicht verletzt.
a) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführer geltend, durch die Gebührengestaltung würden Familien mit Kindern zusätzlich belastet,
um kommunale Haushaltsdefizite zu decken. Das trifft schon in tatsächlicher Hinsicht nicht zu. Die Stadt Idstein stellt allen
Benutzern ihrer Kindergärten, so auch den Beschwerdeführern, Kindergartenplätze zu nicht kostendeckenden Entgelten zur Verfügung.
Auch ihnen wird damit im Ergebnis aus Haushaltsmitteln der Gemeinde ein Vermögensvorteil zugewendet.
b) Mit ihren Kindergartengebühren unterschreitet die Gemeinde auch nicht die ihr gemäß Art.
6 Abs.
1 GG obliegende Förderpflicht. Der Staat ist durch das Schutzgebot des Art.
6 Abs.
1 GG nicht gehalten, jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen oder die Familie ohne Rücksicht auf andere öffentliche
Belange zu fördern. Die staatliche Familienförderung steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne
vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann (BVerfGE 87, 1 [35]; stRspr).
Daß die Förderung der Beschwerdeführer unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte dem Schutzgebot des Art.
6 Abs.
1 GG nicht genügt, ist nicht ersichtlich. Eine Pflicht zur gleichmäßigen Förderung aller Familien ohne Rücksicht auf ihre Bedürftigkeit
läßt sich Art.
6 Abs.
1 GG nicht entnehmen.
4. Art.
14 Abs.
1 GG ist ebenfalls nicht verletzt. Er schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungen, die für die Inanspruchnahme öffentlicher
Einrichtungen erhoben werden (vgl. BVerfGE 78, 214 [230]).
