A.

Die Vorlage betrifft die Frage, ob die Abgrenzung des Personenkreises der Körperbehinderten, die im Nahverkehr unentgeltlich befördert werden, mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

I.

Das Gesetz über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) - im folgenden UnBefG - bestimmt in § 2 Abs. 1 den Kreis der begünstigten Personen. Nach Nr. 1 bis 4 dieser Vorschrift sind bestimmte Beschädigte mit Ansprüchen nach dem Bundesversorgungsgesetz und bestimmte Verfolgte mit Ansprüchen nach dem Bundesentschädigungsgesetz unentgeltlich zu befördern. Außerdem werden in Nr. 5 und 6 zwei Gruppen anderer Behinderter begünstigt:

§ 2

(1) Unentgeltlich zu befördern sind

1. bis 4. ...

5. Blinde im Sinne des § 1 Abs. 2 des Schwerbeschädigtengesetzes mit Vollendung des sechsten Lebensjahres, sofern ihr Einkommen die Einkommensgrenze nach § 81 Abs. 2 und 3 des Bundessozialhilfegesetzes nicht übersteigt, und

6. Körperbehinderte im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 1 des Bundessozialhilfegesetzes mit Vollendung des sechsten Lebensjahres, deren Erwerbsfähigkeit um wenigstens 50 vom Hundert gemindert ist und die erheblich gehbehindert sind, sofern ihr Einkommen die Einkommensgrenze nach § 81 Abs. 1 und 3 des Bundessozialhilfegesetzes nicht übersteigt.

(2) Erheblich gehbehindert im Sinne des Absatzes 1 Nr. 2, 4 und 6 ist, wer nicht imstande ist, ohne Schwierigkeiten über Wegstrecken zu zu gehen, die im Ortsverkehr üblicherweise noch zu Fuß zurückgelegt werden.

(3) bis (4) ...

Die in § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG genannte Vorschrift des Sozialhilfegesetzes (BSHG) in der Fassung vom 18. September 1969 (BGBl. I S. 1688) bestimmte:

§ 39 Abs. 1 Personenkreis und Aufgabe

(1) Eingliederungshilfe ist zu gewähren

1. Körperbehinderten oder von einer Körperbehinderung bedrohten Personen,

2. bis 6. ...

Körperbehinderte im Sinne des Satzes 1 Nr. 1 sind Personen, die in ihrer Bewegungsfähigkeit durch eine Beeinträchtigung ihres Stütz- oder Bewegungssystems nicht nur vorübergehend wesentlich behindert sind oder bei denen wesentliche Spaltbildungen des Gesichts oder des Rumpfes bestehen.

§ 39 BSHG ist durch Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes vom 25. März 1974 (BGBl. I S. 777) mit Wirkung vom 1. April 1974 geändert worden.

§ 39 Personenkreis und Aufgabe

(1) Personen, die nicht nur vorübergehend körperlich, geistig oder seelisch wesentlich behindert sind, ist Eingliederungshilfe zu gewähren. Personen mit einer anderen körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung kann sie gewährt werden.

(2) Den Behinderten stehen die von einer Behinderung Bedrohten gleich. Dies gilt bei Personen, bei denen Maßnahmen der in den §§ 36 und 37 genannten Art erforderlich sind, nur, wenn auch bei Durchführung dieser Maßnahmen eine Behinderung einzutreten droht.

(3) ...

(4) ...

Ende 1974 hat die Bundesregierung den Entwurf eines Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter im öffentlichen Nahverkehr (UnBefG) vorgelegt, nach dem auf das Merkmal der Körperbehinderung im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 1 BSHG a.F. nicht mehr abgestellt werden soll (BRDrucks. 736/74). Der Bundesrat hat im ersten Durchgang (Art. 76 Abs. 2 Satz 1, 2 GG) die sozialpolitische Zwecksetzung dieser Vorlage ausdrücklich anerkannt, die Vorlage jedoch wegen der zu erwartenden finanziellen Mehrbelastung angesichts der zur Zeit ungünstigen Finanzlage der öffentlichen Hand abgelehnt (BRDrucks. 736/74 (Beschluß nebst Anlage)).

II.

1.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens leidet an Bronchialasthma mit Lungenemphysem und Rechtsüberlastung des Herzens. Deshalb erstrebte er im Dezember 1970 eine Kennzeichnung seines Schwerbehinderten-Ausweises dahin, daß er im Nahverkehr unentgeltlich zu befördern sei. Nach Ablehnung seines Antrages und nach erfolglosem Widerspruch erhob er Klage.

Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG, soweit er die Berechtigung zur unentgeltlichen Beförderung auf Körperbehinderte im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 1 BSHG beschränkt, mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.

Zur Begründung führt das Gericht aus, beim Kläger lägen alle Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG bis auf die Körperbehinderung vor. Die Leiden des Klägers seien keine Körperbehinderung im Sinne von § 39 Abs. 1 Satz 2 BSHG in der Fassung vom 18. September 1969 (im folgenden: a.F.), da sie nicht auf das Stütz- und Bewegungssystem einwirkten.

Die Ungleichbehandlung von begünstigten Körperbehinderten einerseits und Behinderten, deren gleich hohe Beeinträchtigung auf anderen Ursachen beruhe, andererseits sei willkürlich, da ein sachlicher Grund für die verschiedene Behandlung nicht erkennbar sei. Das werde durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt. Sie lasse erkennen, daß nicht nach der Ursache, sondern nach der Auswirkung der Beschädigung oder Behinderung habe abgegrenzt werden sollen.

2.

Zu der Vorlage haben sich der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung namens der Bundesregierung und der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts geäußert.

a)

Der Bundesminister weist darauf hin, daß nach Auffassung der Bundesregierung das Gesetz vor allem im Hinblick auf die inzwischen eingetretene Verkehrsentwicklung und die kommunale Neugliederung änderungsbedürftig sei. Der Kreis der Begünstigten solle erweitert und auf das Merkmal der Körperbehinderung im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 1 BSHG a.F. nicht mehr abgestellt werden. Bei der bisherigen Begrenzung auf Körperbehinderte im Sinne des § 39 Abs. 1 Nr. 1 BSHG a.F. habe auch die Überlegung mitgespielt, daß dieser Personenkreis im Vergleich zu anderen Behindertengruppen begrifflich eindeutiger festgelegt und damit leichter überschaubar sei.

b)

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verweist auf seine Rechtsprechung zur Auslegung des § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG (BVerwGE 35, 173; 39, 87; vgl. auch Urteil vom 17. Oktober 1974 - BVerwG V C 51.73 -). Er ist der Ansicht, die verschiedene Behandlung der beiden Personengruppen sei nicht willkürlich. Bei den begünstigten Personen handele es sich um solche, die ein herausragendes Sonderopfer für die Allgemeinheit erbracht hätten (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 UnBefG), oder um solche, denen wie Blinden und Körperbehinderten bevorzugt geholfen werden müsse und deren besondere Unterstützung durch die staatliche Gemeinschaft auch in der Bevölkerung allgemein für notwendig und gerechtfertigt angesehen werde (§ 2 Abs. 1 Nr. 5 und 6 UnBefG). Die Auffassung des vorlegenden Gerichts, daß eine sachgerechte Abgrenzung sich nur an der Einkommensgrenze und am Grad der Erwerbsminderung, nicht aber an bestimmten Personengruppen habe orientieren dürfen, sei nicht zwingend. Sie führe im übrigen dazu, daß die enumerative Gestaltung der Vorschrift überhaupt als verfehlt angesehen werden müßte.

B.

I.

Die Vorlage ist zulässig. Sie ist nicht deswegen unzulässig geworden, weil die in § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG in Bezug genommene Vorschrift des Bundessozialhilfegesetzes inzwischen geändert worden ist. Das vorlegende Gericht meint in seinem Ergänzungsbeschluß, daß trotz dieser Änderung für die Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG weiterhin § 39 Abs. 1 Nr. 1 BSHG in der alten Fassung maßgebend sei. Diese Ansicht ist jedenfalls vertretbar.

II.

Die zu prüfende Norm ist derzeit noch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

1.

Das Gesetz begünstigt in § 2 Abs. 1 Nr. 5 und 6 UnBefG Blinde und solche Körperbehinderte, die durch eine Beeinträchtigung ihres Stütz- und Bewegungssystems nicht nur vorübergehend wesentlich gehbehindert sind. Demgegenüber sind Personen, die gleichschwer behindert sind, deren Behinderung aber auf anderen Ursachen beruht, unter sonst gleichen Voraussetzungen von der Vergünstigung ausgeschlossen.

2.

Der Gesetzgeber ist auch bei der gewährenden Staatstätigkeit nicht der Pflicht enthoben, den begünstigten Personenkreis sachgerecht abzugrenzen. Jedoch endet der hier bestehende weite Gestaltungsspielraum erst dort, wo eine ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist und mangels einleuchtender Gründe als willkürlich beurteilt werden muß. Wenn bestimmte Vergünstigungen zunächst nur einzelnen Personengruppen zugebilligt werden, jedoch eine Tendenz zur allmählichen Ausweitung des begünstigten Personenkreises erkennbar ist, darf dem Gesetzgeber eine angemessene Zeit eingeräumt werden, in der er Erfahrungen sammeln und die gesetzliche Regelung schrittweise fortbilden kann (vgl. BVerfGE 33, 171 (189)).

3.

Nach diesen Grundsätzen ergibt sich für die zu prüfende Norm folgendes:

a)

Wenn der Gesetzgeber die Begünstigung zunächst nur auf Blinde und bestimmte Körperbehinderte begrenzte, so spricht dafür bereits der Umstand, daß diese beiden Personengruppen seit langem in weiten Bevölkerungskreisen als besonders unterstützungsbedürftig galten. Bei ihnen ist die Beeinträchtigung in der Orientierungs- und Bewegungsfähigkeit im Gegensatz zu manchen anderen Behinderungen offenkundig. Für sie bot sich ein gewisser Ausgleich durch unentgeltliche Beförderung im Nahverkehr auch deswegen an, weil ihre Leiden primär und unmittelbar den Mangel an Orientierungsvermögen und körperlicher Beweglichkeit verursachen. Andere Behinderungen wirken sich dagegen entweder überhaupt nicht in dieser Richtung, sondern vielmehr nur in der Beeinträchtigung anderer körperlicher, geistiger oder seelischer Funktionen aus, oder sie haben eine Einschränkung der Beweglichkeit nur zur mittelbaren und entsprechend schwerer feststellbaren Folge. Schließlich spielte im Gesetzgebungsverfahren die bei der erstmaligen Gewährung einer bestimmten Vergünstigung nicht zu vernachlässigende Überlegung eine Rolle, daß der bevorzugte Personenkreis eher überschaubar war als die Zahl aller Behinderten (vgl. Kurzprotokoll Seite 12 der 40. Sitzung des Bundestags-Ausschusses für Kriegsopfer und Heimkehrerfragen (gemeinsam mit dem Ausschuß für Kommunalpolitik und Sozialhilfe) vom 10. Dezember 1964). Deshalb war der ungefähre finanzielle Aufwand, den die Vergünstigung bei dieser Regelung mit sich bringen konnte, leichter abzuschätzen.

b)

Zudem darf der Bezug der zur Prüfung gestellten Vorschrift zu anderen gesetzlichen Regelungen mit ähnlicher Zielsetzung nicht unberücksichtigt bleiben. § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG verweist auf § 39 Abs. 1 Nr. 1 BSHG a.F., also eine Vorschrift über die Eingliederungshilfe für Behinderte im Recht der Sozialhilfe. Wie die Eingliederungshilfe verfolgt auch die unentgeltliche Beförderung im Nahverkehr den Zweck, einer Isolierung Behinderter vorzubeugen oder sie wieder in die Gesellschaft einzugliedern (vgl. § 39 Abs. 3 BSHG a.F. und n.F.). Beide Hilfen sind ferner an dieselben Einkommensgrenzen gebunden. Damit stellt sich die Regelung über die unentgeltliche Beförderung dieser Behinderten im Nahverkehr als eine Ergänzung zur Eingliederungshilfe dar.

Bei dieser Sachlage bot es sich an, daß der Gesetzgeber den begünstigten Personenkreis im Prinzip ebenso abgrenzte wie bei der Eingliederungshilfe und daß er aus den dort unterstützten Gruppen diejenigen auswählte, bei denen die Behinderung sich in erster Linie in einer Einschränkung der körperlichen Beweglichkeit äußerte und denen daher durch die unentgeltliche Beförderung im Nahverkehr besonders geholfen werden konnte. So ist der Gesetzgeber verfahren. Als er im Jahre 1965 die hier zu prüfende Regelung einführte, war der Kreis der Behinderten, denen Eingliederungshilfe zu gewähren war, enumerativ nach den Ursachen der Behinderung abgegrenzt. Hinzu kommen mußte, daß die danach anerkannte Behinderung von gewisser Dauer und Schwere war; es galt also ein sogenannter gemischt kausal-finaler Behindertenbegriff. Das alles ergab sich aus § 39 Abs. 1 BSHG in der damals geltenden ursprünglichen Fassung des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815). Anderen Personen mit einer körperlichen, geistigen oder seelischen Behinderung konnte lediglich nach § 39 Abs. 2 BSHG in der genannten Fassung Eingliederungshilfe gewährt werden. Von den in § 39 Abs. 1 BSHG genannten fünf Personengruppen mit Anspruch auf Eingliederungshilfe (Körperbehinderte, Blinde, Hör- und Sprachgeschädigte sowie Personen mit schwach entwickelten geistigen Kräften) sollten nach dem Willen des Gesetzgebers nur die beiden erstgenannten im Nahverkehr unentgeltlich befördert werden. Diese Auswahl leuchtet ein, wenn berücksichtigt wird, daß § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG nur die gehbehinderten Körperbehinderten begünstigte. Indem der Gesetzgeber ferner eine in der zu prüfenden Vorschrift näher umschriebene Schwere der Behinderung zur Anspruchsvoraussetzung machte, ging er auch hier von einem gemischt kausal-finalen Behindertenbegriff aus, wobei er allerdings die Ursachen auf diejenigen begrenzte, die die größte Sachnähe zu der zu regelnden Materie, der unentgeltlichen Beförderung im Nahverkehr, aufwiesen. Es hätte dem damaligen Stand in der Entwicklung des Behindertenrechts nicht entsprochen, wenn der Gesetzgeber in der Nebenfrage der unentgeltlichen Beförderung im Gegensatz zu wesentlichen Sozialleistungen die Abgrenzung nach den Ursachen der Behinderung aufgegeben und allein auf die Auswirkungen und die Schwere abgestellt hätte.

Das alles traf auch noch zu, als § 39 Abs. 1 BSHG durch Art. 1 Nr. 15 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes vom 14. August 1969 (BGBl. I S. 1153) den Kreis der Behinderten, die Eingliederungshilfe erhielten, erweiterte. Die geschilderte Struktur der Vorschrift blieb auch jetzt noch unverändert.

c)

Allerdings hat der Gesetzgeber im Jahre 1974 bei der Eingliederungshilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz die kausale Abgrenzung des Behindertenbegriffs verlassen und ist zu einer rein finalen Bestimmung übergegangen (§ 39 Abs. 1 BSHG i.d.F. des Art. 1 Nr. 17 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Bundessozialhilfegesetzes vom 25. März 1974, BGBl. I S. 777). Eingliederungshilfe ist danach jetzt allen Personen zu gewähren, die nicht nur vorübergehend körperlich, geistig oder seelisch behindert sind. Ebenso ist der Gesetzgeber im jetzigen Schwerbehindertengesetz verfahren (§ 1 i.d.F. des Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Weiterentwicklung des Schwerbeschädigtenrechts vom 24. April 1974, BGBl. I S. 981). Wenn er den begünstigten Personenkreis bei der unentgeltlichen Beförderung bisher nicht entsprechend bestimmt hat, so kann das jedenfalls im gegenwärtigen Zeitpunkt verfassungsrechtlich noch nicht beanstandet werden. Der Gesetzgeber brauchte die neue Abgrenzung des Kreises der Behinderten nicht auf allen Gebieten gleichzeitig durchzuführen, zumal sich bei der unentgeltlichen Beförderung im Nahverkehr vor allem infolge der kommunalen Neugliederung und wegen der Finanzierung Probleme ergaben, die sich in den anderen Bereichen nicht in dieser Weise stellten. Es ist jedoch zu erwarten, daß der Gesetzgeber sich in Anlehnung an die erwähnten Gesetze auch im Rahmen des § 2 Abs. 1 Nr. 6 UnBefG einer befriedigenderen Abgrenzung des begünstigten Personenkreises annimmt und dadurch verfassungsrechtliche Bedenken für die Zukunft ausschließt. Die Vorlage einer entsprechenden Novelle berechtigt zu einer solchen Annahme.