I. Die im September 1971 geborene Klägerin, eine Schülerin, bewohnte seit dem 1. Januar 1989 allein eine für 520 DM monatlich (einschließlich Nebenkosten) gemietete, etwa 40 qm große Wohnung. Die Stadt P. bewilligte ihr namens und im Auftrag des Beklagten mit Bescheid vom 24. Januar 1989 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. April 1989 für die Zeit ab 1. Januar 1989 Hilfe zum Lebensunterhalt in Höhe von monatlich 627 DM. Dieser Betrag setzte sich aus dem Regelsatz für den Haushaltsvorstand (400 DM), Fahrtkosten (37 DM), Kosten der Unterkunft und Heizung (265 DM) abzüglich eines Kindergeldanteils zusammen.

Mit ihrer daraufhin erhobenen Klage hat die Klägerin über die bereits gewährte Hilfe hinaus weitere laufende Hilfe zum Lebensunterhalt ab 1. Januar 1989 in Höhe von 10 v.H. der Regelsatzleistungen für den Haushaltsvorstand begehrt. Zur Begründung hat sie auf einen altersbedingten zusätzlichen Ernährungsbedarf sowie auf ihre "Situation als Haushaltsvorstand" verwiesen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage (ohne zeitliche Begrenzung) stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Berufung des Beklagten mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß die vom Verwaltungsgericht ausgesprochene Verpflichtung des Beklagten auf die Zeit bis zum 7. April 1989 beschränkt wird, und seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Klägerin habe Anspruch auf die begehrte Erhöhung der Regelsatzleistungen, weil bei ihr wegen ihres damaligen Lebensalters Besonderheiten des Einzelfalles im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG vorgelegen hätten, die eine Erhöhung des Regelsatzes für den Haushaltsvorstand um 10 v.H. rechtfertigten. Aus einem Vergleich der in § 2 Abs. 3 Nr. 4 und 5 RegelsatzVO 1971 getroffenen Bestimmungen über das prozentuale Verhältnis zwischen dem Regelsatz für den Haushaltsvorstand und den Regelsätzen für sonstige Haushaltsangehörige folge, daß der Verordnungsgeber konsequenterweise den Regelsatz für einen Haushaltsvorstand vom Beginn des 16. bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres aus Gründen eines erhöhten altersbedingten Ernährungsbedarfs um 10 v.H. höher hätte festsetzen müssen. Der Verordnungsgeber habe jedoch an die Gruppe der jugendlichen und insbesondere die der heranwachsenden Haushaltsvorstände, um die es hier gehe, nicht gedacht. Gleichwohl liege insoweit eine Regelungslücke, die von den Gerichten ausgefüllt werden müsse, nicht vor. Denn hier könne § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG herangezogen werden. Die Vorschrift dürfe nicht auf sehr selten auftretende, atypische Bedarfslagen beschränkt werden. Eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle über § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG abzuwickeln - und damit praktisch eine neue Regelsatzklasse zu schaffen -, sei nur dann unzulässig, wenn sich aus der Regelsatzverordnung ergebe, daß der Verordnungsgeber eine Ausnahme für den betroffenen Personenkreis - auch angesichts seiner Besonderheiten - nicht habe zulassen wollen. Ein solcher Wille des Verordnungsgebers sei nicht zu erkennen.

Bei der Gruppe der (jugendlichen und) heranwachsenden Haushaltsvorstände bestehe die "Besonderheit des Einzelfalles" im Sinne von § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG darin, daß sie sich in einem Lebensalter befinde, das die Annahme eines erhöhten Ernährungsbedarfs vertretbar erscheinen lasse. Ob ein solcher Bedarf tatsächlich bestehe, brauche nicht ermittelt zu werden. Wissenschaftliche Untersuchungen zu dieser Frage lägen nicht vor. Ausschlaggebend sei, daß der Begriff des notwendigen Lebensunterhalts im Sinne von § 12 BSHG insoweit bereits durch § 2 RegelsatzVO konkretisiert worden sei, da der Verordnungsgeber in dieser Vorschrift von einem erhöhten Ernährungsbedarf der Hilfeempfänger dieser Altersgruppe ausgegangen sei. Die Anerkennung eines erhöhten Ernährungsbedarfs, der höhere Leistungen gebiete, entspreche daher dem Ziel und dem System der hier anzuwendenden Vorschriften über die Hilfe zum Lebensunterhalt. Ein Absehen von dem erhöhten Ernährungsbedarf bei den jugendlichen und heranwachsenden Haushaltsvorständen würde schließlich im Hinblick auf die gleichaltrigen Haushaltsangehörigen auch dem Gleichheitssatz widersprechen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, der eine Verletzung von § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG rügt.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht ist ebenfalls der Ansicht, daß das Berufungsgericht § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG fehlerhaft angewandt habe.

II. Die Revision ist begründet. Die Ansicht des Berufungsgerichts, die Klägerin habe Anspruch auf Regelsatzleistungen, die den Regelsatz für den Haushaltsvorstand um 10 v.H. dieses Regelsatzes übersteigen, verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die im streitbefangenen Zeitraum siebzehnjährige Klägerin hat - das ist zwischen den Beteiligten unstreitig - gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 BSHG in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 20. Januar 1987 (BGBl I S. 401) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und 2, § 2 Abs. 1 RegelsatzVO vom 20. Juli 1962 (BGBl I S. 515) in der Fassung der Verordnung vom 10. Mai 1971 (BGBl I S. 451) Anspruch auf laufende Leistungen zum Lebensunterhalt in Höhe des Regelsatzes für den Haushaltsvorstand. Denn nach § 2 Abs. 1 Satz 2 RegelsatzVO 1971 gelten die Regelsätze für den Haushaltsvorstand auch für den Alleinstehenden. Die Klägerin war im hier maßgeblichen Zeitraum Alleinstehende im Sinne dieser Vorschrift, da sie nicht dem Haushalt einer anderen Person angehörte, sondern allein die in P. gemietete Wohnung bewohnte. Das Alter der Klägerin steht diesem Ergebnis nicht entgegen. Der Verordnungsgeber hat lediglich vorgeschrieben, daß die Regelsätze für (sonstige) Haushaltsangehörige nach den in § 2 Abs. 3 Satz 1 RegelsatzVO 1971 aufgeführten Altersgruppen unterschiedlich festzusetzen sind. Hinsichtlich des Regelsatzes für den Haushaltsvorstand und den Alleinstehenden unterscheidet die Regelsatzverordnung 1971 nicht nach Altersgruppen. Daraus folgt im Umkehrschluß, daß der Regelsatz für den Haushaltsvorstand und den Alleinstehenden einheitlich festzusetzen und damit altersunabhängig ist.

Entgegen der Ansicht der Vorinstanzen findet der von der Klägerin verfolgte Anspruch auf laufende Leistungen zum Lebensunterhalt, die den Regelsatz für den Haushaltsvorstand (sog. Eckregelsatz) um 10 v.H. übersteigen, in § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG keine Rechtsgrundlage. Weder der von der Klägerin geltend gemachte erhöhte altersbedingte Ernährungsbedarf noch die von ihr angeführte "Situation als Haushaltsvorstand" rechtfertigen die von der Klägerin begehrte Erhöhung der Regelsatzleistungen.

Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG sind laufende Leistungen zum Lebensunterhalt zwar abweichend von den Regelsätzen zu bemessen, soweit dies nach der Besonderheit des Einzelfalles geboten ist. Diese Vorschrift greift jedoch nicht zugunsten der Klägerin ein. Sie enthält nach Wortlaut, Zweck und Gesetzessystematik eine Ausnahme vom Regeltatbestand in § 22 Abs. 1 Satz 1 BSHG, deren Reichweite aus der Gegenüberstellung zu dieser Regelvorschrift zu bestimmen ist. Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 BSHG werden laufende Leistungen zum Lebensunterhalt außerhalb von Anstalten, Heimen und gleichartigen Einrichtungen nach Regelsätzen gewährt. Damit legt das Gesetz die Form der Sozialhilfe (vgl. § 8 Abs. 1 BSHG) im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt für den Regelfall fest (vgl. BVerwGE 94, 326 [330]). Welche der zum notwendigen Lebensunterhalt nach § 12 BSHG gehörenden Bedarfsgruppen durch Regelsatzleistungen abgegolten werden sollen, bestimmt die Regelsatzverordnung; sie enthält auch Vorschriften über den Aufbau der Regelsätze (§ 22 Abs. 2 Halbsatz 1 BSHG). Diese gesetzlichen Vorschriften ermächtigen den Verordnungsgeber bei der Bildung von Regelsatzgruppen und der Bemessung (Abstufung) der Regelsätze zur Generalisierung, Typisierung und Pauschalierung (vgl. auch BVerwGE 94, 326 [331] zur Regelsatzfestsetzung durch die Verwaltung). Vor diesem rechtlichen Hintergrund liegt eine Besonderheit des Einzelfalles im Sinne von § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG, die eine Erhöhung der Regelsatzleistungen gebietet, dann vor, wenn der Hilfesuchende einen laufenden, nicht nur einmaligen Bedarf geltend macht, der bei der generalisierenden (typisierenden, pauschalierenden) Bemessung der laufenden Leistungen zum Lebensunterhalt nach Regelsätzen nicht berücksichtigt worden ist und, weil einzelfallabhängig, auch nicht berücksichtigt werden konnte. Der Anwendungsbereich von § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG beschränkt sich somit auf in diesem Sinne atypische Bedarfslagen (vgl. auch BVerwGE 25, 307 [314]).

Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, daß der von der Klägerin angeführte erhöhte Ernährungsbedarf, den sie allein darauf stützt, daß sie der Altersgruppe der Siebzehnjährigen angehört, und mit 10 v.H. des Eckregelsatzes bemißt, eine Besonderheit des Einzelfalles darstellt, wie sie § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG voraussetzt. Die gegenteilige Auffassung des Berufungsgerichts hält einer an der Systematik der Regelsatzgruppen und dem Aufbau der Regelsätze orientierten Auslegung von § 2 RegelsatzVO 1971 nicht stand.

Mit dem Berufungsgericht ist allerdings davon auszugehen, daß die Differenz von 10 v.H. des Eckregelsatzes, die gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 RegelsatzVO 1971 bei der Festsetzung der Regelsätze für Haushaltsangehörige der Gruppen Nr. 4 (vom Beginn des 16. bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres 90 v.H. des Eckregelsatzes) und Nr. 5 (vom Beginn des 22. Lebensjahres an 80 v.H. des Eckregelsatzes) eingehalten werden muß, jedenfalls hinsichtlich der Altersgruppe der Siebzehnjährigen auf die Absicht des Verordnungsgebers zurückzuführen ist, einem (bei typisierender Betrachtungsweise) in dieser Altersgruppe bestehenden gesteigerten altersbedingten Ernährungsbedarf Rechnung zu tragen. Das ergibt sich aus der Begründung des Verordnungsgebers zum Entwurf von § 2 Abs. 3 Nr. 3 RegelsatzVO 1962 (BRDrucks 159/62 S. 3) und zum Entwurf von § 2 Abs. 3 RegelsatzVO 1971 (BRDrucks 147/71 S. 2), in der jeweils auf Vorschläge des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge Bezug genommen wird, die ihrerseits auf entsprechenden ernährungsphysiologischen Untersuchungen beruhen (vgl. hierzu NDV 1962, 59; 1971, 46 f.; Petersen, Die Regelsätze nach dem BSHG, Kleinere Schriften des Deutschen Vereins, Heft 43, 1972, S. 51 f.).

Die Vorinstanz ist ferner zutreffend davon ausgegangen, daß der Regelsatz für den Haushaltsvorstand den Regelsatz für Haushaltsangehörige vom Beginn des 22. Lebensjahres an (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 RegelsatzVO 1971) um 20 v.H. übersteigt, damit die Kosten der allgemeinen Haushaltsführung (Generalunkosten des Haushalts) in der Person des Haushaltsvorstandes bzw. des Alleinstehenden berücksichtigt werden können. Das trägt dem in § 2 Abs. 2 RegelsatzVO 1962/1971 enthaltenen Gebot Rechnung, die Regelsätze für den Haushaltsvorstand so festzusetzen, daß sie die Kosten der allgemeinen Haushaltsführung mitumfassen. Der Verordnungsgeber ist dabei den Weg gegangen, aus den einzelnen Bedarfsgruppen denjenigen Teil des Bedarfs, der in gleichem Umfang sowohl im Haushalt des Alleinstehenden wie in einem Mehrpersonenhaushalt besteht, im Regelsatz des Haushaltsvorstandes zusammenzufassen (so die Begründung zum Entwurf von § 2 RegelsatzVO 1962, BRDrucks 159/62 S. 2). Dies galt nach der Begründung des Verordnungsgebers "vor allem für die allgemeinen Ausgaben des Familienhaushalts (so die Kochfeuerung, die Beleuchtung, die persönlichen Bedürfnisse des täglichen Lebens) wie für einen wesentlichen Teil des bei den Leistungen für die Ernährung zuzubilligenden Zuschlages für Schwund, Verderb und nicht voll ökonomische Wirtschaftsführung" (BRDrucks, wie vor). Die damit verbundene Erhöhung des Eckregelsatzes diente zugleich dem Zweck, die kostspieligere Wirtschaftsführung des Alleinstehenden in der systematischen Anlage des Bedarfsschemas zu berücksichtigen und seinen Regelsatz so hoch zu bemessen, daß er ohne Alleinstehendenzuschlag ausreichen kann. Diese Abkehr vom Alleinstehendenzuschlag, den Nr. 4 der Verwaltungsvorschriften über den Aufbau der Fürsorgerichtsätze und ihr Verhältnis zum Arbeitseinkommen vom 23. Dezember 1955 (GMBl 1956 S. 58) noch vorsah, beruhte ebenfalls auf einem Vorschlag des Deutschen Vereins (vgl. NDV 1962, 59 [61]), den der Verordnungsgeber sich zu eigen gemacht hat (BRDrucks 159/62 Begründung S. 1, 2).

Aus der unterschiedlichen Höhe der Regelsätze, die für Haushaltsangehörige der Regelsatzgruppen in § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 und 5 RegelsatzVO 1971 festzusetzen sind, und dem Abstand dieser Regelsätze zum Regelsatz für den Haushaltsvorstand folgert das Berufungsgericht, "konsequenterweise" müsse "ein Haushaltsvorstand im Alter vom Beginn des 16. bis zur Vollendung des 21. Lebensjahres einen Regelsatz erhalten, der den Regelsatz für einen erwachsenen Haushaltsangehörigen nicht nur um diese 20 v.H. (für die allgemeine Haushaltsführung), sondern außerdem um jene 10 v.H. für Ernährung übersteigt". Der Eckregelsatz berücksichtige jedoch, soweit er für die Gruppe der jugendlichen und heranwachsenden Haushaltsvorstände bestimmt sei, nur die Ausgaben für die allgemeine Haushaltsführung (20 v.H. des Eckregelsatzes), nicht aber den erhöhten altersbedingten Ernährungsbedarf (10 v.H. des Eckregelsatzes). Hinsichtlich dieses zusätzlichen Ernährungsbedarfs greife § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG zugunsten der Klägerin ein.

Dieser Argumentation kann, jedenfalls soweit sie den hier allein streitgegenständlichen Anspruch einer siebzehnjährigen Alleinstehenden betrifft, nicht gefolgt werden. Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts darf dem Verordnungsgeber nicht unterstellt werden, er habe den Mehraufwand für die altersgerechte Ernährung einer siebzehnjährigen Hilfeempfängerin zwar im Regelsatz für Haushaltsangehörige (§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 RegelsatzVO 1971) berücksichtigt, im Eckregelsatz, der auch für siebzehnjährige Alleinstehende gilt, hingegen nicht bedacht. Gegen die Ansicht des Berufungsgerichts spricht die erklärte Rechtsansicht des Verordnungsgebers selbst, der zur Begründung dafür, daß er "den gesteigerten Ernährungsbedarf von Jugendlichen im Alter von 14 bis einschließlich 17 Jahren" bei der Abstufung der Regelsatzgruppen in § 2 Abs. 3 RegelsatzVO 1962 berücksichtigt hat, ausgeführt hat, die "Anerkennung" dieses Ernährungsbedarfs entspreche auch der ausdrücklichen Forderung des § 12 Abs. 2 BSHG (vgl. BRDrucks 159/62 S. 3). Der Verordnungsgeber hat sich also als gesetzlich verpflichtet angesehen, den typischerweise gesteigerten Ernährungsbedarf der genannten Altersgruppe "anzuerkennen". Nach § 12 Abs. 2 BSHG umfaßt der notwendige Lebensunterhalt bei Kindern und Jugendlichen auch den besonderen, vor allem den durch das Wachstum bedingten Bedarf. Darunter fällt auch der hier umstrittene erhöhte Ernährungsbedarf, der seiner Art nach unabhängig davon besteht, ob der (die) Hilfesuchende einem Haushalt angehört, Haushaltsvorstand oder alleinstehend ist. Von seinem Rechtsstandpunkt aus hätte sich der Verordnungsgeber daher widersprüchlich verhalten, wenn er den erhöhten Ernährungsbedarf im Alter von 17 Jahren nur für Haushaltsangehörige, nicht aber für Alleinstehende und Haushaltsvorstände dieser Altersgruppe anerkannt hätte. Es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten für ein derartig regelwidriges Verhalten.

Da nach alledem der Regelsatz, den eine siebzehnjährige Alleinstehende nach § 2 Abs. 1 Satz 2 RegelsatzVO 1971 erhält, ebenso wie der Regelsatz für Haushaltsangehörige in diesem Alter den erhöhten altersbedingten Ernährungsbedarf (10 v.H. des Eckregelsatzes) mitumfaßt, bleibt für haushaltsbedingte Mehrkosten einer siebzehnjährigen Alleinstehenden nur jener Regelsatzanteil von 10 v.H. übrig, um den der Eckregelsatz den Regelsatz für siebzehnjährige Haushaltsangehörige (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 RegelsatzVO 1971) übersteigt. Darin gelangt die Einschätzung des Verordnungsgebers zum Ausdruck, daß ein Regelsatzanteil von 10 v.H. in aller Regel ausreicht, um haushaltsbedingte Mehrkosten im Alter von 17 Jahren zu decken. Dem steht nicht entgegen, daß der Verordnungsgeber, wie ausgeführt, für die Generalunkosten des Haushalts vom Beginn des 22. Lebensjahres an einen Regelsatzanteil von 20 v.H. vorgesehen hat. Denn der Verordnungsgeber durfte im Rahmen der typisierenden Betrachtungsweise, die er in Ausführung des ihm erteilten Regelungsauftrages (§ 22 Abs. 2 BSHG) bei der Einteilung und Abstufung der Regelsatzgruppen in § 2 Abs. 3 Satz 1 RegelsatzVO 1971 zugrunde gelegt hat, davon ausgehen, daß siebzehnjährige Alleinstehende im Regelfall mit erheblich geringeren laufenden Leistungen für die allgemeine Haushalts- und Wirtschaftsführung auskommen können und müssen. So entspricht es der Lebenserfahrung, daß es alleinstehenden Hilfebedürftigen im Alter von 17 Jahren, die regelmäßig noch in der schulischen oder beruflichen Ausbildung stehen, grundsätzlich möglich und auch zumutbar ist, eine Unterkunft zu wählen, die (wie z.B. ein Zimmer zur Untermiete) nur einen "Haushalt mit beschränkten Mitteln" erlaubt und insoweit deutlich geringere Kosten verursacht, als sie üblicherweise mit der Haushaltsführung in einer allein bewohnten, abgeschlossenen Wohnung verbunden sind (so zutreffend auch der zwischen Klägerin und Beklagtem im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes OVG 4 M 50/89 ergangene Beschluß des Berufungsgerichts vom 20. Juni 1989 auf S. 3).

Angesichts des danach für siebzehnjährige Alleinstehende maßgeblichen Regelsatzes, der die Führung eines Haushalts nur in eingeschränkter Form zuläßt, setzen höhere laufende Leistungen für die Haushaltsführung im Einzelfall nach § 22 Abs. 1 Satz 2 BSHG voraus, daß dem Hilfesuchenden die vom Verordnungsgeber typisierend vorausgesetzte eingeschränkte Haushaltsführung ausnahmsweise nicht möglich oder nicht zumutbar und der Mehraufwand in der Haushaltsführung im Hinblick auf die persönlichen Verhältnisse des Hilfeempfängers (vgl. § 3 Abs. 1 BSHG) erforderlich ist, um den notwendigen Lebensunterhalt im Sinne von § 12 BSHG zu decken. Ein solcher Sonderfall kann etwa dann vorliegen, wenn ein Siebzehnjähriger den Haushalt eines wegen Krankheit oder Tod ausgeschiedenen Elternteils für eine gewisse Zeit fortführen muß.

Besondere Umstände, die im Fall der Klägerin die Notwendigkeit begründet haben könnten, anstelle etwa der Anmietung eines Zimmers einen eigenen Haushalt in der von ihr in P. bewohnten, 40 qm großen Wohnung zu führen, sind weder vom Berufungsgericht festgestellt worden noch aus dem Vorbringen der Klägerin im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren ersichtlich. Tatsächliche Anhaltspunkte dafür, daß es der Klägerin im streitbefangenen Zeitraum nicht möglich gewesen sein könnte, eine Unterkunft (z.B. möbliertes Zimmer) zu finden, die nicht mit dem hauswirtschaftlichen Mehraufwand eines Ein-Personen-Haushalts in einer allein bewohnten Wohnung verbunden ist, bestehen nicht. Bei dieser Sachlage kommt es auf die Gründe, die die Klägerin in ihrem Sozialhilfeantrag zur Rechtfertigung ihres Auszugs aus der Wohnung ihrer Mutter und ihres Stiefvaters angegeben hat, nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung, die hinsichtlich der Kosten des Verfahrens erster Instanz die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts berücksichtigt, beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 VwGO.