Ausnahmsweise Heranziehung der entfernteren Angehörige eines Verstorbenen zum Ersatz von Bestattungskosten durch die Gemeinde
Gründe
I. Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid der Beklagten, mit dem sie zur Zahlung der
Bestattungskosten für ihren verstorbenen Bruder verpflichtet wurde. Sie macht geltend, zur Kostentragung verpflichtet seien
nach den bestattungsrechtlichen Vorschriften vorrangig die Ehefrau und die Tochter des Verstorbenen, die beide in Polen lebten
und deren Adresse sie der Beklagten mitgeteilt habe.
Mit Urteil vom 10. März 2016 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Die Beklagte habe sich auch nach der vollzogenen Bestattung
bemüht, die Kosten der Ersatzvornahme von den ebenfalls bestattungspflichtigen und an sich vorrangigen Angehörigen in Polen
zu erlangen. Sie habe mit jeweils zwei Schreiben die Ehefrau und die Tochter des Verstorbenen auf ihre Bestattungspflicht
und die damit verbundene Kostentragungspflicht hingewiesen; eine Reaktion darauf sei nicht erfolgt. Die Beklagte habe davon
ausgehen dürfen, dass die Geltendmachung der Bestattungskosten gegenüber der Mutter oder der Tochter in Polen unzumutbar bzw.
aussichtslos sei. Unerheblich sei, dass sie die Schreiben nicht nach den Vorschriften des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes zugestellt habe. Die Wahl der Bekanntmachungsart falle in ihr Aufklärungsermessen. Jedenfalls die Ehefrau habe durch die
Polizei Kenntnis vom Tod des Ehemannes gehabt und habe sich nicht um die Bestattung gekümmert. Es ergäben sich auch keine
Anhaltspunkte dafür, warum zwei Briefe der Beklagten nicht bei den Empfängern hätten ankommen sollen. Die Geltendmachung der
Kosten gegenüber der Ehefrau und der Tochter sei für die Beklagte deshalb unzumutbar, weil die Vollstreckung einer öffentlichrechtlichen
Forderung im (europäischen) Ausland nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten möglich sei. Auch ein zivilrechtliches
Vorgehen sei der Beklagten nicht zumutbar; die Kostenerstattungspflicht stelle eine öffentlichrechtliche Pflicht dar, die
durch das Zivilrecht nicht verdrängt werde.
Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung.
Die Beklagte tritt dem Zulassungsantrag entgegen.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
II. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. März 2016 bleibt ohne
Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe greifen nicht durch (vgl. §
124a Abs.
5 Satz 2, §
124 Abs.
2 VwGO).
1. An der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils bestehen keine ernstlichen Zweifel i. S. von §
124 Abs.
2 Nr.
1 VwGO. Solche Zweifel sind nur gegeben, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit
schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. etwa BVerfG, B.v. 10.9.2009 - 1 BvR 814/09 - NJW 2009, 3642). Dies ist hier nicht der Fall.
Die Klägerin trägt vor, ihre Inanspruchnahme scheitere an der gesetzlichen Vorgabe, dass der Grad der Verwandtschaft berücksichtigt
werden solle, wenn mehrere Bestattungspflichtige vorhanden seien. Die Geltendmachung der Kostenforderung gegenüber der Mutter
und der Tochter in Polen könne nicht als unzumutbar angesehen werden, solange die Beklagte nicht einmal eine förmliche Zustellung
nach Art. 14 VwZVG versucht habe. Der Aufenthalt der vorrangig in Anspruch zu nehmenden Ehefrau und Tochter des Verstorbenen
sei der Beklagten bekannt gewesen. Dass die Verwandtschaft in Europa verteilt sei, bilde heute eher den Normalfall und sei
gerade nicht atypisch. Eine Zustellung sei unter anderem nach Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG durch Einschreiben mit Rückschein
möglich gewesen. Die Beklagte sei verpflichtet gewesen, zunächst einen Kostenbescheid gegenüber den vorrangig in Anspruch
zu nehmenden Verwandten zu erlassen und damit deren Zahlungspflicht zu begründen, bevor sie sich darauf berufen könne, dass
diese ihren Pflichten nicht nachkämen. Nur bei einem pflichtwidrigen Verhalten der vorrangig bestattungspflichtigen Verwandten
sei die nachrangig in Anspruch zu nehmende Klägerin zahlungspflichtig. Solange ein Bescheid gegenüber den im Ausland lebenden
Verwandten nicht erlassen sei, komme es auf dessen mögliche Vollstreckbarkeit nicht an. Das Gericht habe ohne Grund antizipiert,
dass die vorrangig in Anspruch zu nehmenden Verwandten auf einen Bescheid nicht leisten würden und es folglich zu Vollstreckungsschwierigkeiten
gekommen wäre. Falsch sei auch die Feststellung, es ergäben sich keine Gesichtspunkte dafür, warum zwei Briefe der Beklagten
bei den Empfängern nicht ankommen sollten. Das Gericht nehme damit entgegen einer allgemeinen ständigen Rechtsprechung an,
dass der Zugang bewiesen sei, da die Schreiben nicht zurückgekommen seien.
Diese Ausführungen der Klägerin sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung
zu begründen. Sie stellen überhöhte Anforderungen an die behördliche Aufklärungsverpflichtung bei der Auswahl der in Anspruch
zu nehmenden Person.
a) Wenn eine Gemeinde, die im Wege der Ersatzvornahme für die Bestattung einer verstorbenen Person gesorgt hat, von einem
der ursprünglich Bestattungspflichtigen nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG Ersatz der angefallenen Kosten verlangen will, muss sie - wie bei einer Bestattungsanordnung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BestG - die in Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 BestG und § 15 Satz 2 BestV vorgeschriebene Reihenfolge beachten, wonach bei der Heranziehung der Verpflichteten der Grad der Verwandtschaft oder Schwägerschaft
berücksichtigt werden "soll". Bei Sollvorschriften dieser Art besteht im Regelfall die zwingende Verpflichtung, so zu verfahren,
wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur unter besonderen Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde
von der gesetzlich vorgesehenen Verfahrensweise abweichen und nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden (vgl. BVerwG, U.v.
2.7.1992 - 5 C 39.90 - BVerwGE 90, 275/278 m. w. N.).
Ob bezüglich der Sollvorschrift des Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 BestG und § 15 Satz 2 BestV ein Regel- oder ein Ausnahmefall vorliegt, lässt sich nur aus der Sicht der Gemeinde beurteilen, die ein Erstattungsverlangen
geltend machen will. Für sie kann die Auswahl, welchen der nach Art. 15 BestG i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 15 Satz 1 BestV Bestattungspflichtigen sie gemäß Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG zum Kostenersatz heranzieht, nur dann maßgebende Bedeutung erlangen, wenn die Realisierung ihres Zahlungsanspruchs von dieser
Entscheidung abhängt. Bei einer Inanspruchnahme von im Inland lebenden Angehörigen bestehen insoweit aus verfahrensrechtlicher
Sicht keine relevanten Unterschiede, da bestattungsrechtliche Kostenbescheide im gesamten Bundesgebiet wirksam erlassen und
ggf. vollstreckt werden können; wegen des sozialrechtlichen Kostenübernahmeanspruchs aus § 74 SGB XII kann sich ein Verpflichteter auch nicht auf seine fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit berufen (BayVGH, B.v. 12.9.2013
- 4 ZB 12.2526 - BayVBl 2014, 178 Rn. 12 ff.). Liegt ein solcher (Normal-)Fall vor, muss die Gemeinde daher entsprechend der in Art. 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 BestG und § 15 Satz 2 BestV aufgestellten Regel bei der Auswahl des Kostenpflichtigen den Grad der familiären Nähe berücksichtigen, so dass ebenso wie
bei der privatrechtlichen Totenfürsorge (dazu Küpper in Münchener Kommentar zum
BGB, 6. Aufl. 2013, §
1968 Rn. 7) die Ehegatten oder Lebenspartner vorrangig gegenüber den Verwandten und innerhalb der Verwandtschaft die Eltern und
Kinder des Verstorbenen vorrangig gegenüber seinen Geschwistern heranzuziehen sind (vgl. Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und
Bestattungsrechts, 9. Aufl. 2004, 109).
Eine Ausnahme von dieser gesetzlichen Rangfolge kann nach der Rechtsprechung des Senats allerdings dann vorliegen, wenn die
Anschrift eines bestattungspflichtigen näheren Angehörigen der Gemeinde nicht bekannt ist und auch nicht durch eine Melderegisterabfrage
oder durch Nachfrage bei den weiteren Angehörigen des Verstorbenen ermittelt werden kann (BayVGH, a. a. O. Rn. 11). Da hier
der vorrangige Kostenersatzanspruch entweder gar nicht oder nur mit erheblichem und im Vorhinein nicht absehbarem Verwaltungsaufwand
- z. B. durch Ermittlungen im privaten Umfeld des Verstorbenen - durchgesetzt werden kann, ist es der Gemeinde in einer solchen
Situation nicht zumutbar, bis zum endgültigen Scheitern solcher Bemühungen von der Inanspruchnahme eines entfernteren Verwandten
abzusehen.
Das Gleiche muss gelten, wenn ein vorrangig verpflichteter Angehöriger, dessen Adresse feststeht, einer schriftlichen Aufforderung
zur Erstattung der gemeindlichen Aufwendungen nicht freiwillig nachkommt und zu der Zahlung auch rechtlich nicht gezwungen
werden kann. Letzteres ist typischerweise der Fall, wenn der Adressat eines möglichen Kostenbescheids - soweit bekannt - weder
einen Wohnsitz noch pfändbares Vermögen im Bundesgebiet besitzt.
Zwar wäre die Zustellung eines solchen Bescheids im Ausland zumeist nicht nur durch ein Ersuchen an die zuständige diplomatische
oder konsularische Vertretung der Bundesrepublik Deutschland (Art. 14 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 VwZVG), sondern sogar unmittelbar
durch die Post mittels Einschreiben mit Rückschein (Art. 14 Abs. 1 Nr. 1 VwZVG) möglich, da diese Verfahrensweise von den
meisten Staaten toleriert wird und damit als völkerrechtlich zulässig gelten kann (vgl. BT-Drs. 15/5216 S. 14; AEAO Nr. 3.14.1; Schlatmann in Engelhardt/App/Schlatmann, 10. Aufl. 2014,
VwVG - VwZG, § 9 VwZG Rn. 3; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2014, § 41 Rn. 221; Harrer/Kugele, Verwaltungsrecht in Bayern, Stand Januar 2014, VwZVG, Art. 14 Anm. 2; zweifelnd Ohler/Kruis, DÖV
2009, 93/97). Aus einer bestandskräftig festgesetzten bestattungsrechtlichen Kostenforderung könnte die Gemeinde aber nur
innerhalb des Bundesgebiets vollstrecken (Art. 26 VwZVG), da deutsche Behörden im Ausland grundsätzlich keine hoheitlichen
Befugnisse ausüben können. Auch im Verhältnis zu den anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union besteht insoweit kein
Anspruch auf Vollstreckungshilfe, da es an einer entsprechenden unions- oder völkervertragsrechtlichen Verpflichtung fehlt.
Die sog. Beitreibungsrichtlinie (Richtlinie 2010/24/EU des Rates vom 16.3.2010, ABl. L 84 S. 1) erfasst nur Steuern und Abgaben
sowie damit zusammenhängende Forderungen (Art. 2); die Verordnung zur Einführung eines europäischen Vollstreckungstitels für
unbestrittene Forderungen (VO [EG] Nr. 805/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.4.2004, ABl. L 143 S. 15)
nimmt verwaltungsrechtliche Angelegenheiten aus ihrem Anwendungsbereich ausdrücklich aus (Art. 2 Abs. 1). Mit dem Erlass eines
vollstreckbaren Bescheids kann eine Gemeinde daher ihren Kostenersatzanspruch nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 BestG gegen einen im Ausland wohnhaften Bestattungspflichtigen nicht zwangsweise durchsetzen, sofern sie damit nicht (ausnahmsweise)
auf einen vollstreckungsrechtlich verwertbaren inländischen Vermögensgegenstand zugreifen kann.
b) Entsprechend diesen Grundsätzen durfte die Beklagte im vorliegenden Fall von der voraussichtlichen Uneinbringlichkeit ihrer
Erstattungsansprüche gegenüber der Ehefrau und der Tochter des Verstorbenen ausgehen, von denen nur polnische Wohnanschriften
bekannt waren.
Diese beiden vorrangig bestattungspflichtigen Angehörigen hatten, nachdem an sie jeweils zweimal amtliche Zahlungsaufforderungen
mit näheren Hinweisen zur Rechtslage und zur Möglichkeit einer Kostenübernahme durch den Sozialhilfeträger versandt worden
waren (Schreiben vom 12.11.2013 und 7.1.2014 bzw. vom 17.3. und 3.9.2014), darauf gegenüber der Beklagten in keiner Weise
reagiert. Dass alle diese Schreiben während des Postlaufs verloren gegangen sein könnten, lag angesichts des wiederholten
Versands an dieselbe Adresse so fern, dass die Beklagte diese Möglichkeit nicht ernsthaft in Betracht ziehen musste. Aus der
fehlenden Rückmeldung konnte sie daher nur den Schluss ziehen, dass die angeschriebenen Personen entweder nicht bereit waren,
der Erstattungspflicht nachzukommen, oder dass sie nicht bzw. nicht mehr unter den von der Klägerin angegebenen Adressen wohnhaft
waren.
In beiden Fällen war es der Beklagten wegen fehlender Erfolgsaussichten nicht zuzumuten, weitere Verfahrensschritte zur Durchsetzung
ihrer Forderung zu unternehmen. Dass die förmliche Zustellung eines - in Polen nicht vollstreckbaren - bestattungsrechtlichen
Kostenbescheids die Ehefrau oder die Tochter des Verstorbenen zu der geforderten Zahlung hätte bewegen können, war aufgrund
der Gesamtumstände so wenig wahrscheinlich, dass auf eine solche Titulierung des Kostenerstattungsanspruchs verzichtet werden
durfte. Die Beklagte hatte auch keine gesicherten Erkenntnisse über in Deutschland befindliche Vermögenswerte, in die mit
Aussicht auf Erfolg hätte vollstreckt werden können. Mangels greifbarer Anhaltspunkte musste sie im Übrigen auch keine weiteren
Nachforschungen dazu anstellen, ob die primär bestattungspflichtigen Personen, die sich auf die wiederholten Aufforderungen
hin nicht gemeldet hatten, möglicherweise unter einer anderen als der bisher bekannten ausländischen Anschrift erreichbar
waren.
2. Die zur Begründung des Zulassungsantrags geltend gemachte Abweichung des angegriffenen Urteils von einer obergerichtlichen
Entscheidung (§
124 Abs.
2 Nr.
4 VwGO) liegt ebenfalls nicht vor.
Das Verwaltungsgericht befindet sich mit seiner Annahme, es ergäben sich keine Gesichtspunkte dafür, warum zwei Briefe der
Beklagten bei den Empfängern nicht hätten ankommen sollen, in keinem Widerspruch zu dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs
vom 24. Oktober 2007 (Az. 7 CE 07.2317). Die zitierte Entscheidung betrifft nicht wie hier die empirische Frage der Wahrscheinlichkeit
des tatsächlichen Zugangs eines mehrfach übermittelten Anschreibens, sondern die Rechtsfrage, ob ein formlos versandter Gebührenbescheid,
der nicht als unzustellbar an die Behörde zurückgekommen ist, gemäß Art. 9 VwZVG als zugestellt gelten und daher vollstreckt
werden kann.
3. Die vorliegende Rechtssache hat auch nicht die von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§
124 Abs.
2 Nr.
3 VwGO). Mit der im Zulassungsantrag formulierten Frage, "ob und in welchem Umfang die Art. 14 und 15 BestG sowie die Vorschriften des Bayerischen Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetzes bei einem wie hier vorliegenden kostenrechtlichen Verfahren mit Auslandsbezug und mehreren Kostenpflichtigen auszulegen sind",
wird - auch bei sinngemäßer Auslegung - allenfalls ein vielschichtiges Problemfeld in allgemeiner Form umrissen, nicht aber
eine konkrete fallrelevante Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen, die in einem Berufungsverfahren geklärt werden könnte.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus §
154 Abs.
2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.
Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§
152 Abs.
1 VwGO). Mit der Ablehnung des Antrags wird die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§
124a Abs.
5 Satz 4
VwGO).